人民監督員制度的困境與出路

肖新奇徐敬文

（1.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

人民監督員制度的困境與出路

肖新奇1徐敬文2

（1.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

改革和完善人民監督員制度，不僅是健全司法權力運行機制的客觀要求，而且是拓寬人民群眾有序參與司法渠道的重要體現。由于執法理念、人民監督員的選任依據、選任方式以及監督程序等原因，人民監督員的知情權、參與權、表達權和監督權也暴露出一些問題，這凸顯人民監督員制度的實踐困境。因此,探索人民監督員知情權的新路徑,是改革和完善人民監督員制度的重要內容。

人民監督員；制度困境；改革完善

知情權作為人民監督員的一項民主權利,是人民監督員有效開展檢察工作監督活動的重要前提。在全面推進依法治國的大背景下，切實保障人民監督員知情權是改革和完善人民監督員制度的重要內容，是檢察機關深化檢務公開的重要途徑。本文擬從理論與實踐相結合的層面，梳理和總結人民監督員制度的運行狀況及其存在的主要問題，分析其中的原因，提出改革和完善人民監督員制度的對策。

一、改革和完善人民監督員制度的價值基礎

（一）改革和完善人民監督員制度是完善人權司法保障制度的應有之義

人權是一定社會歷史條件下每個公民所應當享有的基本權利和生存自由。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，與公民的人身權、財產權息息相關。通過人民監督員參與檢察工作，能夠有效監督檢察權依法獨立公正行使，督促檢察機關更好地維護社會公平正義，確保檢察權始終為人民謀利益，不僅體現了社會主義法治建設的發展水平，更體現了一個國家民主政治的文明程度。因而，人民監督員制度承載了保障人權的價值功能。就此層面而言，保障人民監督員知情權是國家尊重和保障人權的重要體現，是完善人權司法保障的重要內容。

（二）改革和完善人民監督員制度是提升執法公信力的必然要求

公正是法治的生命線，是司法的價值追求。司法公正對執法公信力具有重要的引領作用。司法不公對維護社會公平正義具有致命的破壞作用。人民監督員制度是檢察機關主動創設的一項制度。保障人民監督員知情權就是要讓社會各界代表參與對司法活動的監督，規范檢察人員的執法司法行為，是檢察機關強化自身監督的重要體現，客觀上彌補了長期以來檢察機關辦理職務犯罪案件缺乏外部監督的不足，有利于推動檢察機關執法規范化建設。因而，保障人民監督員制度也是保障人民群眾參與司法的新路徑。

（三）改革和完善人民監督員制度是深化檢務公開的重要途徑

民主的基礎是公開，公開是最好的監督。人民監督員參與司法監督既是發揚司法民主的生動實踐，也是推進檢務公開的重要體現。就此層面而言，改革和完善人民監督員制度，不僅是確保檢察權在陽光下運行的重要舉措，而且是拓寬人民群眾有序參與司法的有效途徑。面對人民群眾對強化權力監督制約的新要求，人民監督員制度就是要從完善監督前、監督中、監督后程序入手，健全人民監督員知情權保障機制，旨在提高人民監督員制度公信力。人民監督員制度作為弘揚司法民主、推進檢察改革的重要舉措，設置的初衷就是為了防止暗箱操作滋生司法腐敗，避免冤假錯案，促進檢察權公開透明運行。

二、人民監督員制度運行的實踐困境

（一）人民監督員制度法律依據不足

我國現有的人民監督員制度法律位階較低，專門調整人民監督員制度的規范性文件只有最高人民檢察院于2010年10月頒發的《規定》。盡管該規定內容詳盡具體、可操作性較強,但它僅僅屬于部委規章,效力等級較低且具有較強的部門色彩,從而使人民監督員制度的實施缺乏足夠的權威性和嚴肅性。人民監督員制度的選任方式和管理模式不科學,履職保障不健全,監督事項和范圍空間不大，監督程序規定不明確等。根據規定,人民監督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實施監督的情形共有七種,案件一旦進入監督程序,人民監督員形成的監督意見往往對檢察機關具有一定的約束力。但是，目前人民監督員的選任條件大眾化,無需具備相關法律知識的要求，導致人民監督員缺乏專業性。人民監督員的監督程序設置不盡合理，沒有為人民監督員留有足夠的時間進行評議、表決和提出監督意見。對人民監督員缺乏硬性的問責規定。

（二）人民監督員權威性和中立性不夠

人民監督員參與司法活動實際上是一種社會監督司法的方式,屬于一種“體外”監督，本應由超脫于檢察機關之外的部門選任。也就是說，人民監督員是由檢察機關商請其他單位、組織民主推薦，檢察機關進行考察確認后產生的，因而沒有從根本上有效解決檢察機關“自己選人監督自己”的問題。可見，目前由檢察機關自己選任人民監督員的選任方式的權威性和中立性不夠。部分人民監督員只不過是個別檢察機關加強外部監督的一種擺設而已。這樣,人民監督員自身選任的中立性和公信度無疑受到社會各界的質疑,這在一定程序上影響了社會公眾對人民監督員監督效果的情感認同。

（三）人民監督員的職業保障受到約束

人民監督員制度設置的初衷，是彌補檢察官職業思維不足，讓人民群眾參與到司法監督活動中，但是有的人民監督員漸漸脫離人民群眾，也使人民監督員在社會中缺乏代表性，無法全面履行監督職責。正是由于人民監督員缺乏代表性，人民監督員參與監督檢察機關執法辦案的公正性往往受到外界質疑。另一方面，人民監督員的素質參差不齊，部分人民監督員參與討論疑難案件的效果不盡理想，客觀上影響了案件質量，參與監督的權威性不夠。此外，現有的保障機制缺乏對人民監督員的監督和管理。比如，人民監督員參與疑難案件討論往往要耗時耗力，但通常很少得到相應的經濟補償，因而部分人民監督員參與監督司法活動的主動性和積極性不夠。

三、改革和完善人民監督員制度的實現路徑

（一）完善人民監督員制度法律規范體系

要立足我國現實國情,以現有立法為依據,遵循司法規律,從促進人民監督員制度立法入手,理性選擇深化人民監督員制度的改革進路，創新人民監督員的選任方式與管理模式,人民監督員由司法行政機關負責選任,省級和設區的市級司法行政機關分別選任同級人民檢察院人民監督員。省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院設置人民監督員。省級人民檢察院人民監督員監督省級人民檢察院辦理的案件。設區的市級人民檢察院人民監督員監督設區的市級人民檢察院和縣級人民檢察院辦理的案件。直轄市人民檢察院人民監督員監督直轄市各級人民檢察院辦理的案件。人民監督員應當是年滿二十三周歲,擁護中華人民共和國憲法,遵守法律,品行良好,身體健康,具有高中以上文化程度的中國公民,具備較高的政治素質、廣泛的代表性和扎實的群眾基礎。人民監督員每屆任期五年,連續任職不得超過兩屆。省級人民檢察院人民監督員和設區的市級人民檢察院人民監督員不得互相兼任。改革人民監督員管理方式，司法行政機關負責對人民監督員進行初任培訓,同級人民檢察院予以協助。司法行政機關可以會同同級人民檢察院對人民監督員進行專項業務培訓。司法行政機關建立人民監督員信息庫,并與人民檢察院信息共享。司法行政機關建立人民監督員考核制度,及時掌握人民監督員的履職。

（二）統籌推進人民監督員制度與深化檢務公開

在保障人民監督員知情權的同時，各地檢察機關要結合工作實際，深化檢務公開制度改革試點，拓寬檢務信息化公開渠道，開通門戶網站，設置網上申訴、在線舉報等新興媒體平臺，公開檢察機關機構設置、工作職責、辦案流程，嚴格執行訴訟義務告知制度，健全主動公開和依申請公開的制度，健全案件辦理情況查詢制度，建立法律文書說理和公開制度，推行檢察機關終結性法律文書向社會公開工作，健全公開審查、公開答復制度。當務之急就是要把案件管理中心和控告申訴舉報接待窗口作為保障人民監督員知情權、促進人民群眾參與司法的重要平臺，引導人民監督員重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動，進一步增強檢察工作的透明度和親和力。

（三）完善人民監督員制度的配套措施

保障人民監督員知情權是改革和完善人民監督員制度的重要組成部分,是深化司法體制和工作機制改革的必然要求。當下，主要從以下幾個方面完善人民監督員知情權的配套措施。在經費保障方面，各地要根據經濟社會發展水平和財政狀況，由政府財政統一預算和支出，給予人民監督員參與司法活動的必要經費，為人民監督員提供臨時辦公場所和必要的法律法規資料以及開展監督工作所必須的經費，從而改變現行由檢察機關承擔費用的規定。在時間保障方面，要保障人民監督員在集中評議案件之前給予必要的準備時間,讓人民監督員有機會與案件當事人面對面的交流、溝通,聽取相關證人、律師的意見,，讓人民監督員真正參與到案件中來。在專業保障方面，定期組織人民監督員參加必要的法律知識培訓，提升人民監督員分析研判疑難復雜案件的能力和水平。

D926.3

A

1671-5136(2016)03-0062-02

2016-09-20

2014年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題《人民監督員制度的改革與完善》（編號：XJ2014C22）的階段性成果。

肖新奇，男，湖南湘陰人，湖南湘陰縣人民檢察院辦公室主任。研究方向：檢察制度；徐敬文，男，湖南長沙人，湖南省人民檢察院檢察官。研究方向：刑法學。