法治扶貧視閾下農村法律服務的完善路徑

楊肖依

（河南省三門峽市湖濱區人民法院，河南三門峽472000）

法治扶貧視閾下農村法律服務的完善路徑

楊肖依

（河南省三門峽市湖濱區人民法院，河南三門峽472000）

農村法律服務對于農村的穩定與經濟發展具有重大意義，從我國農村法律服務的實踐出發，分析農村法律服務的現狀及其存在的問題，借鑒域外基層法律服務的有益經驗，立足于我國基本國情，探索符合農村實際、切實可行的農村法律服務的完善路徑。

法治扶貧；農村；法律服務

黨的十八屆五中全會從我國的實際情況出發，結合實現全面建成小康社會的時代背景，明確了到2020年農村貧困人口實現全面脫貧的目標。為了實現這一目標，完善了“精準扶貧”的戰略構想，“精準”二字的精髓在于實事求是，農村貧困的原因是什么，農民脫貧需要哪些方面的幫助，在厘清上述問題的基礎上，因地制宜地為貧困地區、貧困農民提供其迫切需要的幫助。法治扶貧在脫貧攻堅戰略實施中具有重要的地位，農村法律服務作為法治扶貧的重要內容，對于滿足農村對法律服務的迫切需求，維護農村的穩定與促進農村經濟發展具有重大意義。亟需進一步完善符合我國國情的農村法律服務，為脫貧攻堅戰略的實施提供堅實的法治保障。

一、我國農村基層法律服務的功能

我國農村對法律服務存在著迫切的需求，而這一需求的滿足對中國法治的進步與農村經濟的發展、社會的穩定具有關鍵性作用。[1]雖然與城市相比，我國農村的法律服務在服務主體、服務內容以及服務方式等方面存在著較大差異，但是其對農村的生產發展、生活進步、脫貧與防止返貧具有重大的積極意義。

（一）普及法律知識與增強法律意識

與受過高等教育甚至專業法學教育的城鎮居民相比，農村的廣大居民所掌握的法律知識相對匱乏，法律意識也較為欠缺，遇到法律問題時往往不知所措，不僅使自身的合法權益得不到有效的維護，甚至會因為自己的過激行為觸犯法律。誠然，基層法律服務工作的重要作用在于為廣大農民提供法律幫助，化解爭議糾紛，維護農民的合法權益。但更重要的一點是，當基層法律服務工作者利用自己的專業知識為農民的生產生活保駕護航時，會對得到優質法律服務的農民內心產生巨大的沖擊，增強其內心對法律的敬畏和對法治的信仰，使其今后自覺地遵守法律，遇到糾紛時自覺運用法律手段維權，進而成為法律知識和法治精神的宣傳者，通過現身說法的方式啟發更多的農民學法、守法、懂法、用法。進一步講，當農民的集體法律意識增強后，其法治監督意識也會增強，反過來會激勵基層法律服務工作者提升服務質量，促進行政主體及其工作人員依法行政，使貧困治理工作始終在法治軌道上運行。如是，形成良性的循環，這種積極的影響是潛移默化、潤物無聲的。

（二）維護農村社會穩定

農民在生產、生活中遇到摩擦、沖突和矛盾時，受自身法治素養的影響，極易采取過激的處置方式造成矛盾激化，此時如果沒有專業法律服務者引導其通過合法的多元化糾紛解決機制妥善解決，久而久之矛盾慢慢累積，最終可能會演變成為惡性的群體性事件。農村基層法律服務可以在此類群體性事件的預防和解決中發揮關鍵作用。首先，農村法律服務機構及其工作人員可以采取組織調解、提起訴訟等方式，通過訴訟與非訴相結合的多元化糾紛解決機制，積極引導涉農糾紛的雙方當事人通過合法方式化解爭議。其次，無論是家庭貧困還是身體殘疾的農民都可以獲得及時有效的法律服務，在專業的基層法律服務工作者的幫助下，無論是在程序上還是在實體上均獲得法律的公正對待，從而避免因訴求無門而采取極端方式導致的惡性后果和惡劣影響。遲到的正義不是正義，正義不僅要實現，而且要以農民可接受的方式實現，[2]農村基層法律服務尤其注重服務實效，以促成糾紛當事人“依法化解爭議，自愿達成協議，自覺履行裁判”為原則，促進涉農糾紛及時有效解決，真正實現“定紛止爭、案結事了”，有力地維護農村社會穩定。

（三）促進農村經濟發展

隨著改革開放的不斷深化和農業現代化的逐步深入，農村經濟在不斷進步的同時也面臨著大量的糾紛，土地承包經營權糾紛、合同糾紛、勞動爭議領域的糾紛尤為突出。農民在面對這一系列的糾紛時，如果沒有專業法律服務工作的幫助，無法選擇正確的維權途徑，極易進入“信訪不信法”的惡性循環怪圈，不但難以維護自己的合法權益，而且將來面對這些領域稍縱即逝的經濟發展機遇時，往往會因為之前的不幸經歷而產生悲觀畏難情緒，喪失寶貴的致富機會。如果有專業人員利用自己的專業知識為農民的生產經營活動提供法律服務工作，協助農民進行經營合作合同的起草、審查，防范和規避生產經營過程中可能產生的重大法律風險，及時妥善處理已經發生的各類糾紛，積極組織溝通調解，力爭將糾紛以最小的成本在最短時間內予以化解，在訴訟程序中積極做好起訴應訴工作，并保障調解協議或法院裁判的順利執行，為農民的生產、經營和就業保駕護航，農民就可以放開手腳大膽地抓住寶貴的發展機遇，因地制宜地利用自身豐富的資源對外開展經濟合作，有力地促進農村經濟的進步與發展。

二、我國農村基層法律服務的實踐

自上世紀八十年代至今，農村基層法律服務工作取得了長足的進步與發展，現階段我國農村法律服務工作主要存在以下幾種模式。

（一）“司法所中心”模式

“司法所中心”模式是一種傳統意義上的基層法律服務模式，即以基層司法所提供的法律援助為中心，結合基層人民調解委員會、司法所批準成立的法律服務所的配合，鼓勵社會熱心人士、志愿者廣泛參與的多位一體、多方聯動的服務模式。平時由上述主體通過法律宣傳、熱線電話或現場解答的方式為農民提供法律咨詢，解答法律疑問。當村民遇到法律糾紛需要尋求法律幫助時，可以先由人民調解委員會在糾紛雙方均同意的情況下組織調解，無法調解或調解不成的可以向基層司法所尋求法律援助，不符合法律援助條件的，可以向基層法律服務所的法律服務工作者或由當地熱心人士、志愿者組成的法律服務站尋求幫助。此種模式的優勢在于充分調動多方面的資源，使各方服務主體之間形成相互配合的聯動機制，實現農村法律服務的全面覆蓋。缺點在于當具體的法律糾紛無法通過調解方式解決或調解不成，又不符合法律援助條件，農民自身經濟狀況較差難以承擔法律服務費用的情況下，無法獲得基層法律服務所的幫助，即使有熱心人士、志愿者積極參與，由于沒有相關的財政支持，在實踐操作中往往捉襟見肘，導致農村法律服務機制運行不暢。

（二）“政府購買服務”模式

“政府購買服務”模式是一種新興的基層法律服務模式，即由基層政府財政專項資金統一購買法律服務，與當地知名的律師事務所建立法律顧問關系，為本轄區內的村民提供專業法律服務，通常也被稱為“政府買單”模式。此種模式的優勢在于購買法律服務的資金全部由基層政府專項財政資金撥付，不會出現農民因自身經濟狀況較差難以承擔服務費用而導致無法獲得法律服務的尷尬局面；由于法律服務是由基層政府購買的，基層政府在此種模式中必然擔當著監督者的角色，能夠督促律師盡心盡力履行職責，而律師的專業水平普遍高于一般的法律服務工作者，農民獲得的法律服務質量可以得到保證。缺點主要體現在以下幾個方面，首先，此種模式會給基層政府財政帶來一定的負擔，當基層政府財政無法承受高額的法律服務費用時，農民將無從獲取專業的法律服務；其次，律師往往在城鎮中執業并居住，可能會因為業務的繁忙而沒有充足的時間和精力到農村及時解決糾紛；再次，法律服務是由基層政府財政購買的，那么當農民與基層政府發生行政糾紛、需要提起行政復議或行政訴訟時，律師是否會因為利益沖突的原因而無法為農民提供法律幫助？因此，此種模式也存在一定的局限性。

三、我國農村基層法律服務存在的問題

（一）農村法律服務機構設置混亂

目前我國的農村法律服務機構主要包括基層司法所、法律服務所、基層人民調解委員會等。三者在性質上是根本不同的，基層司法所是司法行政機關，具有司法行政管理職能，同時為符合條件的人員提供無償的法律援助；法律服務所并非行政主體，不具有行政管理職能，其在基層司法所的指導下提供有償法律服務；人民調解委員會扎根基層，就農村的糾紛開展無償的調解工作。但在實踐中，基層司法所的領導往往兼任法律服務所和調解委員會的領導，上述三個性質根本不同的機構領導相同、工作人員相同，甚至辦公地點相同，形成了“三塊牌子，一套人馬”的尷尬局面，產生了很多弊端。第一，上述三個機構領導和工作人員基本相同，他們一方面要負責日常繁雜的行政管理事務，另一方面又要承擔無償的法律援助和有償的法律服務工作，使本身就有限的精力還要被進一步分散，導致三方面的日常工作都無法做到盡善盡美。第二，基層司法所的法律援助是不收費的，只面向特定人員，而法律服務所提供的法律幫助則是有償的，當農民遇到糾紛去基層司法所尋求法律援助時，由于其不符合法律援助條件，轉由法律服務所為其提供有償法律服務，極有可能導致農民誤以為是本應提供無償法律援助的司法所收取了不該收的費用，引發農民對基層司法所的不滿，法律服務所的有償法律服務也無法正常進行。

（二）農村法律服務人員不足和專業性不強

一方面，農村法律服務人員嚴重不足，考慮到收入的穩定性以及生活的便利性等因素，專業的律師事務所專職律師大都選擇在經濟較為發達的城市開展執業活動，相比之下，經濟相對落后的貧困農村地區對律師的吸引力遠不如城市，甚至從農村走出去的大學生，在高校受過高等法學專業教育之后，大都會選擇留在就業機會更多、收入相對較高、發展前景更好的城市，而不會回到農村地區執業。現有的活躍在農村地區的基層法律工作者受執業地域范圍和業務領域范圍的限制，紛紛選擇考取法律職業資格，進入城市從事律師執業活動。另一方面，農村法律服務人員專業性不強，人民調解委員會的調解員大都是從農村的村民中選取的，考慮到其受教育水平較低和掌握的法律知識較少，其專業性難免不足；法律服務所的法律服務工作者入職門檻較低，對教育背景和綜合能力并沒有嚴格要求，其業務能力和水平參差不齊，缺乏繼續學習的動力和能力，難以適應農村數量不斷增多、種類更加多元的法律服務需求。

（三）農村法律服務內容單一

隨著經濟的進步與社會的發展，農村地區發生的糾紛在數量和種類上迅速增加，糾紛復雜程度也日益提高，傳統的農村法律服務模式已經不能適應農民對糾紛解決方式的多元化需求。首先，基層司法所的法律援助對被援助對象設置了種種限制條件，農民必須證明自己沒有生活來源、經濟嚴重困難、屬于社會救濟對象等諸多條件，上述嚴苛條件的設置使得受援助對象的范圍受到了嚴格的限制，大量需要法律服務的農民被排除在法律援助對象之外，法律援助的作用也大打折扣。其次，基層人民調解委員會提供調解服務的前提是糾紛雙方均同意由其組織調解，在糾紛雙方矛盾激化且均不同意調解或通過調解根本無法達成一致的情況下，人民調解的作用便無從發揮。加之層出不窮的大量新型糾紛本身不適合調解或依法不能調解，使得人民調解雪上加霜。再次，法律服務所的法律工作者受限于自身的法學理論素養和業務能力水平，無法適應種類和數量日益增多且復雜程度愈發增強的涉農糾紛，使得糾紛不能及時有效地得到化解。上述問題的解決迫切需要更加高效、專業的多元化糾紛解決機制。

（四）農村法律服務經費不足

雖然農村地區在國家扶貧惠農政策的扶持下得到了長足的進步和發展，但是從整體看來，農村地區的經濟情況仍然不容樂觀。政府財政理應對處于弱勢地位的農村地區予以照顧和傾斜，但目前我國在農村法律服務方面的財政支持與廣大農民對法律服務日益增長的需求是不對等的。[3]目前，我國財政資金對農村法律服務提供的專項財政與發達國家相比仍存在較大差距，農村法律服務經費的欠缺引發了很多弊端。一方面，經濟狀況不佳但又不符合法律援助的農民會因無法負擔費用而放棄尋求法律服務，雖然農村法律工作者收費較專業律師而言已經算較低水平，但大量農民仍然無法承受。另一方面，經費的嚴重不足使得提供法律援助的基層法律工作者的工作熱情不足，進而導致案件辦理質量降低，不可避免地會引發接受法律服務的農民對案件辦理過程和結果的不滿以及對法律的不信任，當其再次遇到糾紛時便不會通過法律途徑解決，更可怕的是其有可能會以其親身經歷勸告其他農民遇到糾紛時不要尋求法律幫助，形成惡性循環。

四、我國農村基層法律服務的完善路徑

黨的十八屆五中全會提出從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，完善與經濟社會發展水平、百姓需求相適應的公共法律服務體系，加強民生領域的基層法律服務，對我國農村法律服務工作提出了新的要求。在全面深化改革、全面依法治國的大背景下，亟需探索符合我國國情的農村法律服務完善路徑。

（一）完善我國農村法律服務體系

1.理順農村法律服務體系內各機構之間的關系

完善農村法律服務體系，當務之急就是要理順體系內各機構之間的關系，基層司法所、法律服務所、基層人民調解委員會之間剪不斷、理還亂的關系一直為公眾所詬病，“三塊牌子，一套人馬”的管理體制更是產生了諸多弊端。為此，法律援助機構、法律服務所、基層人民調解委員會必須從基層司法所中脫離出來，成為具有相對獨立性的法律服務機構。基層司法所肩負起行政管理工作，面向貧困農民的無償法律服務由法律援助機構負責，法律服務所的基層法律工作者為不符合法律援助條件的農民提供有償的法律服務，人民調解委員會專心做好基層調解工作，各機構分工明確，各司其職，在各自職責范圍內最大限度地做好本職工作，形成良性運行的農村法律服務體系。

2.構建多元化糾紛解決機制

一方面，從化解爭議的角度講，農村基層法律服務中要堅決摒棄“訴訟萬能主義”的錯誤思想，逐步形成以調解、仲裁等非訴訟途徑為主，訴訟途徑為輔，在掌握尺度的前提下穿插私力救濟的多元化糾紛解決機制，爭取將糾紛在第一時間予以化解，窮盡非訴訟糾紛解決途徑，將訴訟途徑作為最后的手段。另一方面，從預防糾紛的角度講，基層法律工作者或“一村一顧問”制度中為農村聘請的法律顧問在平時的工作中要積極做好法律宣傳工作，引導農民正確行使權利和依法履行義務。通過開展法治宣傳、案例講解、法律咨詢和糾紛調解工作，使爭議處于萌芽狀態時就得以解決。

（二）加強農村法律服務隊伍建設

為了解決農村法律服務人員不足和專業性不強的問題，要以政府財政支持為保障，綜合利用各方資源，吸收優秀社會志愿者和第三方機構參與到農村法律服務中來。

1.吸收法學院系的優秀學生作為農村法律服務志愿者

廣大政法院校以及普通高等學校法學院系的大學生、研究生接受了專業的法學教育，掌握了專業的法學理論知識，但是他們的成長、成才僅有理論知識是遠遠不夠的，需要理論與實踐相結合，將自己掌握的理論知識在法律實踐中予以升華，通過解決法律糾紛和實際問題使自己得到提升。然而，每年大量法學專業學生的實習途徑都是固定的、有限的，大都是選擇去法院、檢察院、律師事務所等機構實習，但是這些機構的實習機會是有限的，實習崗位大都已經飽和，而且在上述機構實習期間大都從事程序性的事務，很少能夠實際參與案件的辦理，得到的鍛煉也是很有限的。農村基層法律服務恰恰給廣大法學專業的學生提供了廣闊的實習平臺，農村大量的法律糾紛為其提供了寶貴的實踐和鍛煉機會，在這一過程中，農村對于法律服務的巨大需求得到了滿足，同時法學專業學生也得到了鍛煉和能力的提升，可以形成雙贏的互動機制。

2.引入法律診所制度

法律診所制度起源于美國，效仿醫學教育中的實踐教育制度，將法學專業學生、社會熱心人士比作實習醫生，將法律專家、執業律師比作執業醫師，將迫切需求法律服務的貧困農民比作病人，以法律診所為平臺，廣大社會熱心人士和志愿者在專業人員的指導下，為農民遇到的糾紛進行全方位的診斷，并且對癥下藥、辨證施治，為貧困農民提供所需的法律咨詢、代書、調解等法律服務。西南政法大學是我國法律診所領域的佼佼者，該校成立的法律診所是在該校團委和司法研究中心的共同指導下，以“所有人的正義”為宗旨，從事公益法律服務的組織，為農民提供免費法律服務活動。法律診所根據農民經常遇到的糾紛種類的不同分為不同的“科室”，有婚姻法、合同法、勞動法等，為農民提供有針對性的法律服務。自成立以來，每年都有上千名學生爭當診所志愿者，為農民提供了大量的法律援助服務。可以這樣說，西南政法大學的法律診所一方面發揚了“西政精神”，踐行了法律人“鐵肩擔道義”的社會責任，另一方面，也成為了我國法律診所制度推廣的典范。

3.加強農村法律服務的資金保障

農村法律服務的資金主要來源于政府財政、公益基金以及社會捐贈等，必須不斷開拓農村法律服務的經費來源，加大對農村法律服務的資金支持，提升農村法律服務者工作的積極性，提高案件辦理質量，及時高效妥善解決涉農糾紛，進而增強農民對法律的信仰。一方面，農村法律服務與生俱來的公益性決定了無論是法律援助、人民調解還是志愿者的無償服務均應體現政府的責任與擔當，這就要求政府必須綜合考量農村當地經濟發展水平和對法律服務的實際需求，制定本地區農村法律服務專項財政預算，并隨著各項因素的變化而適時增加。此外，還要綜合利用經濟、政策、法律等多種手段籌集農村法律服務資金。另一方面，政府還要制定切實可行的法律服務資金管理制度，確保法律服務專項資金依法使用，確保法律服務資金的籌集與使用始終在法治軌道上運行。

[1]蘇力.送法下鄉[M].北京：中國政法大學出版社,2005.

[2]王學輝.邁向和諧行政法[M].北京：中國政法大學出版社,2012. [3]宮曉冰.中國法律援助制度研究[M].北京：中國方正出版社, 2004.

D921.8

A

1671-5136(2016)03-0067-04

2016-09-07

楊肖依（1989-），女，河南省三門峽市人，河南省三門峽市湖濱區人民法院審判監督庭工作人員。