新修訂《食品安全法》之解讀

周　博

（河南省產品質量監督檢驗院，河南鄭州　450004）

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新修訂《食品安全法》之解讀

周博

（河南省產品質量監督檢驗院，河南鄭州450004）

摘要：新《食品安全法》于2015年10月1日起實施，與2009年舊法相比有較大幅度的修訂。新《食品安全法》借鑒世界各國在食品安全監管方面的先進理念和制度，對我國的食品監管理念進行改革、統一食品監管主體、增設食品監管原則、擴大食品監管范圍、創新食品監管制度和明晰食品監管責任，完善了社會共治，體現了從嚴治理食品安全的理念，提高食品安全監管水平。

關鍵詞：食品安全；監管；制度；責任

0　引言

新修訂的《中華人民共和國食品安全法》于2015年10月1日起正式實施，新法被稱為我國“史上最嚴”《食品安全法》，到目前已經經過了2個月的實施期，本法與2009年的《食品安全法》相比，無論是在篇幅、還是內容有了較大幅度的豐富和完善，引入了美國、日本、歐盟等國家和地區先進的食品安全立法及管理理念，結合我國食品安全面臨的實際新問題、新走勢及時進行了較大幅度的調整，本文對新《食品安全法》的進步進行簡單解析。

1　《食品安全法》修訂背景

隨著我國公民對食品安全越來越重視，為加強對食品安全監管，我國于2009年制定了統一的《食品安全法》，在過去6年的實施中，該法在一定程度上為我國的食品安全監管提供了有力的法律保障。但是，在新時期下隨著食品安全形勢更加復雜，暴露出我國食品安全監管體制的很多漏洞與不足。例如，2010年三聚氰胺超標奶粉事件“卷土重來”，在青海省一家乳制品廠，檢測出三聚氰胺超標達500余倍，而原料來自河北等地；2012年在河南雙匯發生瘦肉精事件，讓國人聞肉色變；2013年德芙巧克力吃出生蟲事件；還有每年屢禁不止的各地地溝油事件，無不繼續挑戰著國人的神經。此背景之下，這部法律已經不能繼續有效遏制層出不窮的食品違法行為，自黨的十八大、尤其是十八屆三中、四中全會以來，黨中央、國務院進一步改革我國食品安全監管體制，著力建立最嚴格的食品監管制度，積極推進食品安全建設，共建社會共治的格局，要求以法律形式為最嚴的食品安全監管提供體制和制度保障，以適應新形勢下食品安全監管工作的需要，發揮“重典治亂”的震懾作用[1]。

2　食品安全監管理念

縱觀當今世界各個國家的食品安全監管理念，基本上形成了以風險管理、預防為主的食品安全監管理念，其中進行科學及準確的風險分析是各國政府在制定各項食品安全政策的重要依據。而我國2009年的《食品安全法》條文中并沒有體現出這些理念，并且在立法理念上也存在著三大問題：對食品安全概念的理解模糊不清；對食品標簽的重要性認識不夠；對充分發揮消費者的制衡作用認識不足[2]。新《食品安全法》在對當今世界先進的監管理念和食品安全治理一般規律認真研究背景下，對監管理念提出明確規定，新《食品安全法》第三條規定：“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度。”這是我國在監管理念上的一項重要進步，這對今后突破食品安全治理“治本、治源、治深、治久”的困境具有重要意義[3]。

3　新《食品安全法》五大進步

3.1確定統一的食品安全監管主體

2009年的《食品安全法》規定的食品安全整個過程監管，主要采取的是監管主體分段對食品安全整個過程進行監管。食品安全整個過程由生產、流通、餐飲3部分組成，與之相對應的由3個政府部門質量監督局、工商局、食品藥品管理局進行監管，最初的立法初衷是讓3個部門形成合力，對食品安全進行有效監管，但是通過近6年的實踐發現，這種規定明顯存在問題，這3個部門在行政隸屬關系上均隸屬于國務院，部門之間是平級關系，而不是上下級的領導與被領導的關系，這就造成協調關系存在不穩定性。如果協調恰到好處，食品監管的社會效果定會顯著，但是協調不好監管的結果就可想而知。另外，這種模式很可能會存在部門利益的牽涉，一定程度上帶來信息不共享等辦事效率低下的情況發生，各部門之間相互推諉、不負責任的事發生概率比較大，最近這些不斷爆發的各種食品安全事件，無不把食品安全監管的主體部門推向了風口浪尖。因此在新《食品安全法》修訂中，借鑒各國先進的食品監管經驗，改變了過去多部門監管模式，確定了統一的監管主體對食品安全進行監管，由食藥監部門一個部門行使監管權力；另外，縣級人民政府食藥監部門可以在鄉鎮或者特定區域設立食藥監派出機構，將食品監管服務延伸到鄉鎮街道等基層，利于有效提升監管效能。

3.2增設食品安全監管原則

食品安全事件一旦發生，通常會產生難以逆轉的損害后果，為避免損害結果出現，西方國家中大多在食品安全方面都采納了預防性原則。新修訂的《食品安全法》在此方面也吸收了這一原則，并突出強調了預防性和風險管理原則的重要性。在過去的食品安全監管過程中，預防性原則只在立法行為和監管執法行為中強調，忽視了食品生產經營者的這個環節。新《食品安全法》的修訂在多條條款中對這一漏洞進行修改，完善了2個原則。本文著重解析新法新增的另外2條原則——全程控制原則和社會共治原則。

全程控制原則，就是對食品從源頭的生產，到中間的經營銷售，再到公民的餐桌這一食品整個過程的控制監管。從世界各國的食品監管體系看，無不把這一原則作為通行做法，我國在從農田到餐桌這整個過程雖有規定，但實際并沒有做到應有的全程監管，食品安全的風險因素是存在于整個過程中的，只有全程監管才能降低風險的存在，因此全過程預防和控制食品安全風險是唯一選擇，實現從農田到餐桌的全過程管理成為《食品安全法》的一個基本原則。在2013年的中央農村工作會議上，明確提出食品安全的源頭管控是關鍵。新法的修訂，在總則和具體制度部分都有食品安全全程控制原則的體現。

社會共治原則，此原則意在強調食品從生產到最終由公民消費的整個過程中，每個環節的參與者、食品生產者、流通者、消費者，以及作為監管主體的監管部門，除此之外還有各種社會機構，都是維護食品安全的參與者，讓整個食品安全參與者都承擔起相應的責任。有參與必有責任，只有食品安全的全部參與者都履行相應的責任，食品安全才有保障。與此同時，要改變過去社會機構的話語權，特別是新聞媒體以及廣大消費者在保障食品安全中的重要作用，建立健全行業規范和獎懲機制，建設有獎舉報制度。無論是對食品安全違法行為的舉報還是對監管工作的建議，都應視情況給予適當的獎勵。對食品安全信息發布，也要做到規范統一，形成全社會有序參與食品安全共治格局。

3.3擴大食品安全監管范圍

作為食品安全的源頭產品——農產品，新《食品安全法》加強了這方面的監管，尤其是農藥的使用管理，在新《食品安全法》的第一章第十一條對此做了明確規定，可見我國已從源頭開始重視食品安全，并增加了違法使用劇毒、高毒農藥行為的處罰，公安機關對該違法行為可以給予拘留處罰。

在食品流通環節，新《食品安全法》將食用農產品的市場銷售納入調整范圍，食品經營者將食品的進貨日期、供貨者名稱等內容進行記錄，并保存相關憑證，還要求物流公司、倉儲公司等現代流通物流主體也應根據規定做有關記錄，對于使用食品添加劑和包裝材料等食品相關產品的行為，也強制要求在符合食品安全國家標準的情況下才可使用，從而確保食用農產品安全。在特殊食品領域，國家進一步加強對保健食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品實行嚴格監督管理。對于新形勢下國內保健食品的亂象，新《食品安全法》提出明確規定。

對于社會嚴重關切的嬰幼兒配方食品領域，新《食品安全法》強調，作為生產者在生產環節中，嬰幼兒食品配方原材料的選用要符合法律、行政法規的規定，產品從進廠生產到成品出廠，要做到全程品質控制，而對于出廠產品要實施逐批次檢驗保證食品安全。還要求嬰幼兒配方乳粉禁止采取分裝方式生產，同一企業在生產不同的嬰幼兒配方乳粉不得用同一配方生產[4]。

3.4創新食品安全監管制度

3.4.1食品安全自查制度

在新《食品安全法》的第四十七條增設了食品安全自查與報告制度，這可以說是本次修改在監管制度層面的一大亮點之一。該項條款借鑒了美國的法律，之所以這樣規定這是因為在食品安全鏈條中的所有參與者，把食品生產者作為食品安全第一責任人，應對其生產經營的食品負安全責任。食品生產經營者對整個食品生產掌握第一手的資料，食品是否安全作為第一責任人是第一時間清楚明白的，當然要承擔首要責任，應當按照行為與責任相一致的原則，食品生產者應對其食品生產的行為是否安全承擔責任。再者，食品生產經營者掌握著生產加工技術，清楚食品的添加劑使用情況，對食品生產加工環節存在什么級別的風險也是知曉的，他們與最終的消費終端消費者相比，具有明顯的信息優勢，在此基礎上設置自查制度十分必要。

3.4.2風險交流制度

風險分析由風險評估、風險管理和風險交流3個方面組成。在食品安全問題發生時，如何對風險做到準確、全面、客觀的定性，有賴于食品生產整個過程的參與者，及生產經營者、監管者、消費者都能有食品安全信息的交流分享。新《食品安全法》在第二十三條中對食品安全風險交流制度的組織者、原則、參加者和交流內容做出了詳細規定，確立了基本的框架。在整個食品安全風險防控體系中，食品安全風險交流制度享有重要地位，其根源在于保障食品安全利益相關者的信息知情權，利于食品安全參與者分享食品安全信息，為在制定決策時做到科學有效和及時，提高整個風險防控體系的能力。

3.4.3追溯制度

食品安全追溯制度主要針對食品生產者和經營流通者。作為食品生產者，進行食品生產時，對原料的采購要按照規定進行，并建立登記制度；流通環節要求流通者對食品運輸、貯藏、銷售等方面要做好登記，新《食品安全法》第四十二條規定了追溯制度。在食品安全領域建立追溯制度，利于在發生食品安全事件時，政府監管部門根據之前食品生產者和流通經營者登記的信息記錄，在生產經營、流轉過程方面迅速鎖定發生問題的環節，切斷問題食品的供應，防止危害的蔓延和擴大，避免對更多的消費者造成危害。另外，通過追溯制度還可以根據問題環節倒查確定問題食品和問題企業的范圍，防止采取處理措施時波及無辜企業，利于消除消費者的恐慌心理。可見，追溯制度無論是對食品生產者、經營者還是消費者都不無裨益[5]。

3.4.4安全監管人員的培訓考核制度

食品安全在自然科學與社會科學2個學科領域有眾多交叉，涉及的知識內容十分廣泛，專業性很強。每次發生食品安全事件，作為食品安全機構的監管人員都有一定的責任，因此建立一支具有高素質的質監隊伍才能為食品安全保駕護航。為確保食品安全監管人員能夠在平時的安全執法活動中發現食品安全違法犯罪行為及時處罰，做到科學執法、嚴格執法，有效預防和控制食品安全風險，這就要求作為監管主體的監管人員需要不斷學習食品安全相關知識，提高自身的職業綜合能力，保障食品安全。在新修改的《食品安全法》中第一百一十六條在自查制度方面做了詳細規定，這為監管人員的能力提高從法律層面提出了明確要求。

3.5明晰食品安全監管責任

修訂后的新《食品安全法》從民事、刑事和行政責任3個層面，進一步加大對食品安全全程監管違法行為的懲處力度[6]，這也是中央對食品安全工作提出的4個最嚴：“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”精神的全面貫徹[7]。

3.5.1民事責任方面

在發生食品安全事件時，對于受到損害的消費者，增設了賠償首付責任，即是指消費者在第一時間對受到的損害向食品生產者或經營者提出賠償要求，食品生產者或銷售者應先行賠付，不得推諉。在懲罰性賠償制度方面，過去的《食品安全法》，只規定在發生食品安全問題時，消費者可以要求實行10倍罰款的懲罰性賠償；而新《食品安全法》增加了消費者可以要求問題食品生產經營者支付損失3倍賠償金的懲罰性賠償。另外，新《食品安全法》還要求食品生產經營者承擔連帶責任，具體情形在第一百三十一條中有規定。

3.5.2刑事責任方面

舊《食品安全法》在刑事責任層面規定兩大問題在本次修訂中得到了進一步的強化。一是在行政責任和刑事責任的銜接層面，食品安全違法行為由縣級以上的食品藥品監管部門發現涉嫌食品犯罪，應當將案件及時移送公安機關，需要食品藥品監管部門協助的應當及時協助，對于不屬于犯罪的，按行政責任處罰。二是在黨中央、國務院和社會的嚴正關切下，新《食品安全法》中特別規定，因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營管理工作[8]。

3.5.3行政責任方面

《食品安全法》作為行政法，此次的修改在行政責任方面的修改進步很大，主要有以下5個方面。

一是罰款方面，新法對食品安全行政違法行為，提高了食品安全的違法成本。舊法規定的最高罰款額度是處貨值金額的10倍罰款，而修改后的《食品安全法》將這一額度提到可以處貨值金額的30倍罰款，可見我國對食品安全違法行為的強大震懾力度。

二是對食品安全違法行為可以處以行政拘留的處罰。新法嚴打食品添加劑的違法行為，對在食品中違法添加非食用物質，或者經營病死畜禽，以及違法使用劇毒、高毒農藥等屢禁不止的嚴重違法行為，增設現行《食品安全法》沒有行政拘留處罰的空白。

三是對重復多次食品安全違法行為的增設處罰。對于那些多次因食品安全問題被處罰的企業，并不加改正的違法行為，新《食品安全法》增設了新的法律責任，要求食品藥品監管部門對在1年內累計3次因違法受到罰款、警告等行政處罰的食品生產經營者，給予責令停產停業，直至吊銷許可證的處罰。

四是對非法提供進行食品安全違法行為場所的處罰。修改后的《食品安全法》規定食品藥品監管部門對明知一些食品企業從事無證生產經營或者違法添加非食用物質等違法行為，仍為其提供生產經營場所的行為，也將予以處罰。

五是進一步強化檢驗機構和認證機構法律責任。作為監管機構的食品檢驗機構、食品檢驗人員出具虛假檢驗報告的，由授予其資質的主管部門或者機構撤銷該檢驗機構的檢驗資質，并處罰款。認證機構出具虛假認證結論，由認可監督管理部門沒收所收取的認證費用，并處罰款；情節嚴重的，責令停業，直至撤銷認證機構批準文件。

參考文獻：

［1］王東海.史上最嚴，打響“舌尖安全”保衛戰——新修訂《食品安全法》深度解讀［J］.中國食品藥品監管，2015（5）：13-15.

［2］孫效敏.論《食品安全法》立法理念之不足及其對策［J］.法學論壇，2010，25（1）：105-107.

［3］李雪墨.國家食品藥品監督管理總局副局長滕佳材解讀新修訂《食品安全法》——預防為主風險管理全程控制社會共治［OL］. 2015-05-08.http://www.sxfda.gov.cn/ CL0425/26563.html.

［4］胡浩，王思北，陳菲.守護舌尖上的安全［N］.科技日報，2015-04-30.

［5］喬娟，韓楊，李秉龍.中國實施食品安全追溯制度的重要性與限制因素分析［J］.中國畜牧雜志，2007（6）：10-13.

［6］任震宇.《食品安全法》修訂難在“銜接關”［N］.中國消費者報，2013-10-25.

［7］顧家濤.專家聯名書《食品安全法》修改建議書［N］.中國食品安全報，2015-03-12.

［8］任端平.新食品安全法的十大亮點［J］.食品與發酵工業，2015，41（7）：1-6.

Interpretation of New Revised Food Safety Law

ZHOU Bo
（He'nan Province Institute of Products Quality Supervision and Inspection，Zhengzhou，He'nan 450004，China）

Abstract：The new food safety law is implemented in October lst，2015. Compared with the old law of 2009，there is a substantial change. Having learnt from the world's advanced ideas and systems in food safety supervision，the new food safety law reformed China's food supervision idea，unified the food regulatory subject，put up the principles of food supervision, extended the scope of food supervision，innovated the food regulatory systems and cleared the food regulatory responsibility. The new food safety law improved the social governance，embodies the concept of strict management of food safety，improved the level of food safety supervision.

Key words：food safety；supervision；system；responsibility

作者簡介：周博（1980—），女，本科，工程師，研究方向為檢測分析。

收稿日期：2015- 12- 16

文章編號：1671- 9646（2016）03b- 0073- 04

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A

doi：10.16693/j.cnki.1671- 9646（X）.2016.03.048