監管視角下淺議食品“四小行業”之“罪與罰”

胥　洪，張雪丹，許廣友，陳　葉，劉文鵬（.龍口出入境檢驗檢疫局，山東煙臺　65700；.山東省果樹研究所，山東泰安　7000；.紹興市柯橋區市場監督管理局，浙江紹興　00；.濰坊出入境檢驗檢疫局，山東濰坊　60）

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監管視角下淺議食品“四小行業”之“罪與罰”

胥洪1，*張雪丹2，許廣友3，陳葉3，劉文鵬4
（1.龍口出入境檢驗檢疫局，山東煙臺265700；2.山東省果樹研究所，山東泰安271000；
3.紹興市柯橋區市場監督管理局，浙江紹興312030；4.濰坊出入境檢驗檢疫局，山東濰坊261031）

摘要：解讀即將實施的《食品安全法》對食品“四小行業”的定義，分析當前“四小行業”的基本情況，針對目前食品監管的兩難困境，提出在行善政與行法令相結合的系統性治理上樹立社會層面法律實際激勵導向，形成優勝劣汰、競爭有序、健康發展的市場機制。

關鍵詞：四小行業；基層食品安全治理；執法實效

“五年磨一劍”的《中華人民共和國食品安全法（2014修訂）》（以下簡稱《食品安全法》）將于今年10月1日起正式施行，國人厚望與政府期待寄托于其“最嚴謹的標準，最嚴格的監管，最嚴格的處罰和最嚴肅問責的要求”[1]。而作為監管例外條款存在，小作坊、小攤販、小餐飲、小食雜店（以下簡稱為“四小行業”）如何定性、如何看待、如何監管，仍將在實踐端口考驗立法智慧、監管方式、執法實效。

1　食品“四小行業”基本情況

新修訂的《食品安全法》第三十六條相比2009版本第二十九條，在食品生產加工小作坊和食品攤販的基礎上加了個“等”字。針對具體界定問題，全國人大常委會法制委員會編著的《食品安全法解讀》就此擴容解讀為涵蓋小餐飲、小食雜店等小微食品生產者及企業，國家食藥總局法規司在第八屆中國北京國際食品安全高峰論壇上解讀新法亮點時也提到了“四小”概念，即小作坊、小攤販、小餐飲、小食雜店[2]。

1.1品“四小行業”自有特點突出

通俗印象，食品“四小行業”的業態特點簡稱為小、散、亂。小，主要指規模小、經營面積小、從業人員少、運營成本低等，多為一人店、夫妻檔，獲利微薄，為弱勢群體家庭謀生基礎；散，主要指分布廣，大多地處偏僻或流動性強、變動快，如走街串巷攤販、社區周圍小餐飲、村口小食雜店、早點攤、夜市等，缺乏做大做強基礎；亂，主要指條件簡陋、進貨渠道雜、自我管理水平低、進貨查驗等制度流于形式，進銷質控不嚴，如“三無產品”多、過期食品處置不力等問題現象屢查屢現，為食品安全隱患多發地點[3]。

1.2品“四小行業”社會體量巨大

以2014年7月浙江紹興柯橋萬達廣場商業圈調研數據為例，萬達商業圈共有餐飲店155家，其中小餐飲店（經營面積150 m2以下）120家，占比77.4%。2014年12月，全區小餐飲店摸排數據逾2 800家。食品攤販類，如柯橋城區華齊路、金揚路、南岸公園、梅澤路等夜排檔，以及柯橋夜市、柯巖旺角夜市，還有遍布社區附近、街道路口的早點攤，均直觀體現了當前經濟文化形態下現實而旺盛的社會需求。

1.3食品“四小行業”監管成效明顯

食品“四小行業”，既為民計又為民需，更是食品安全保障“最后一公里”。國家各級層面的工商、食藥、衛生、市場監督等部門近年來加大了行業整治力度，開展全方位的監督與管理工作，大幅度處置涉及假冒偽劣、過期食品等問題，小微食品行業安全與管理水平得到了有效規范和提升[4]。

2　食品“四小行業”監管處于兩難困境

法律是治國之重器，良法是善治之前提。重典不是目的，使用重典也不是目的。食品“四小行業”其本質上無異于工業社會之“田間地頭”。在重典、追責、共治面前，食品“四小行業”監管亟需破題、解套。

2.1品“四小行業”之準確定性亟需立法配套

工欲善其事，必先利其器。《食品安全法》第三十六條第三款規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定”，根據新修訂的立法第六十二條規定，“法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定，有關國家機關應當自法律施行之日起1年內作出規定”。那么，在立法過渡期內怎么辦，執法如何適用？僅以最為常見的無證經營為例，其處罰起點從2 000～50 000元的變化對于“四小行業”市場經營者來說難以承受，如果嚴格適用，或許會導致行政處罰合理性失衡，且造成執法對立；不嚴格執行，會產生瀆職風險，成為基層執法部門無法解決的兩難命題。

2.2品“四小行業”之監管權責亟需重新明確

長期以來，涉及到餐飲店環評前置、攤販夜市管理、違建場所經營等問題，環保部門有肌無力、食藥部門有責無權、城管部門重管無監的現象沖突很大程度上依賴于地方政府紅頭文件形式進行協調緩解。現今出現兩大變化：其一，《食品安全法》第三十六條第一款將食品生產加工小作坊和食品攤販等的監管主體由有關部門明確為食藥監管部門，并于第二款中增加政府綜合治理職責，勢必影響食品攤販的原定監管職責劃分；其二，具有行政法規層級效力的《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定（國發[2015]11號）》文件要求，除法律另有規定和國務院決定保留的工商登記前置審批事項外，其他事項一律不作為工商登記前置審批。

2.3食品“四小行業”之長效規范亟需共治格局

工商和食藥監2支隊伍融合后，人員并未實質性增加，相對于繁重的監管任務和無窮盡的監管對象，特別是鎮街增設基層所后，人少事多的復雜性、專業性與基礎性監管共處一室的現象十分突出。《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發[2013]18號）把形成食品藥品監管社會共治格局的“臨門一腳”放在了健全基層管理體系上，文中強調，在農村行政村和城鎮社區要設立食品藥品監管協管員，承擔協助執法、隱患排查、信息報告、宣傳引導等職責。如何建立隊伍、完善獎懲、有效運作、杜絕空轉，加快實現單打獨斗到聯防聯控的轉變，建立“職能監管部門履職盡責、相關部門和鄉鎮政府（街道辦事處）聯防聯控”的基層食品安全工作機制，是食品安全破題解套的現實需要。

3　食品“四小行業”安全治理的對策思考

徒法不足以自行，徒善不足以為政。如果沒有系統性重建而僅僅依賴法律的單向效應，法律效力一旦進入現實操作層面，遞減效應則難以避免。食品“四小行業”的安全治理，必須實現行善政與行法令的有機結合，以民生應民聲，收放結合，標本兼治，方能形成優勝劣汰、競爭有序、健康發展的市場機制。

3.1足公益定位，出臺行業幫扶舉措

當食品安全風險從菜籃子傳導至餐盤子，如何讓基層民眾安心、外來務工人員穩心？《食品安全法》第三十六條第二款強調，“縣級以上地方人民政府應當對食品生產加工小作坊和食品攤販等進行綜合治理，加強服務和統一規劃，改善其生產經營環境”。堵不如疏，疏不如引，應采取專項資金投入，設立公益性扶持基金，引入社會監督，用于食品“四小行業”示范創建及長效治理的考核獎補，激發鯰魚效應，確保優進劣退、惠民利民。

3.2眼功能作用，細化違法懲處機制

在相關法律法規完善基礎上，各級政府、部門要及時出臺配套辦法、解釋，完善并統一行政處罰自由裁量權的適用基準；整合配備監管資源，改善監管執法條件，在探究商標、企業注冊、食藥信息查詢等執法人員實用選項時，毫無疑問應高于公眾查詢資源設立執法人員用戶等級，為一線監管提供

強力技術支撐；相關業務科室要強化指導作用，積極釋疑解難，探究執法風險點，化重典為細典，為基層站所精準執法提供切實抓手。政府層面應強化頂層設計，全面梳理規范職能監管線協管員、義工與政府線市場監管協管員、信息員隊伍，統籌對接基層責任網絡與監管網絡，實現食品安全管理信息、食品生產經營者數據庫的有效反饋，拓寬案件線索；區分專職兼職、區分專人定崗與公益性設崗，優化運用食品安全舉報投訴獎勵機制和食品安全工作專項經費，合理均衡建立工作報酬保障機制、獎懲機制，防止機制空轉。

3.3化陽光效應，夯實失信懲戒措施

食品“四小行業”的客戶群體特點、自有產品特點注定了物美價廉競爭法則現實中轉向了“價廉”的生存之道。如何警惕這一行業劣幣驅逐良幣現象的發生和蔓延，違法失信行為只有在陽光曝曬和長效監督下才會萎縮枯竭。《食品安全法》第一百三十四條、第一百三十五條進一步明確了屢次違法的法律責任、嚴重違法犯罪者的從業禁止，如何在監管體系的各部門、各環節、各區域之間實現違法案底、禁入黑名單的有序流轉，管住主體禁入、片區預警、執法從重，讓紙上條款切實嵌入現實層面，讓食品違法者心存敬畏？《消費者權益保護法》第五十六條涉及到處罰信息應記入信用檔案并向社會公布，同向而行的《食品安全法》第一百一十三條則對食品安全信用檔案內容及管理進行了細化。結合社會實際和執法實踐，在社會公布與輿論監督、社會共治的契合兜底上，靈活采取重大執法行動輿論即時播報、利用村居（社區）公示欄等位置進行違法信息公示等措施，線上與線下同步、培育“陽春白雪”與規范“下里巴人”同步，健全食品安全信用披露機制，使失信者“一處失信、處處受制”，樹立社會層面法律實際激勵導向，是實現執法監管效力疊加的上佳選項。

參考文獻：

[1]信春鷹.中華人民共和國食品安全法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015：94-97.

[2]王少華.管好“三小”辦證不是惟一手段——淺談依據《食品安全法》相關規定加強小作坊、小攤販、小餐飲的監管[N].中國醫藥報，2010-09-04.

[3]翁士洪.食品安全監管體制研究——整體性治理的視角[J].新政治學，2010（1）：1-11.

[4]張金.執行《食品安全法》中存在的問題及解決對策[J].江蘇衛生保健，2010（6）：26-27.

A Study on Four Small and Micro Food Industry of Crime and Punishment from the Regulatory Perspectives

XU Hong1，*ZHANG Xuedan2，XU Guangyou3，CHEN Ye3，LIU Wenpeng4
（1.Longkou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Yantai，Shandong 265700，China；2.Shandong Institute of Pomology，Tai'an，Shandong 271000，China；3.Market Supervision Administration of Keqiao District of Shaoxing，Shaoxing，Zhejiang 312030，China；4.Weifang Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Weifang，Shandong 261031，China）

Abstract：Interpretation of the upcoming“Food Safety Law of the People's Republic of China”on four small and micro food industry，analysis of the four small and micro food industry current，for the current dilemma of food supervision.Propose an encouragement mechanism orientation of good governance and law enforcement on the social level of the legal system，form the market mechanism a natural selection，competitive and orderly and healthy development.

Key words：four small and micro food industry；basic food safety management；law enforcement effect

中圖分類號：F203

文獻標志碼：A

doi：10.16693/j.cnki.1671-9646（X）.2016.02.046

文章編號：1671-9646（2016）02b-0059-02

收稿日期：2015-12-02

基金項目：山東省現代農業產業技術體系水果創新團隊專項基金項目（SDAIT-03-022-11）。

作者簡介：胥洪（1981—），女，本科，工程師，研究方向為進出口食品安全檢驗與監管。*通訊作者：張雪丹（1983—），女，碩士，助理研究員，研究方向為果品貯藏與加工。