臨洮縣農村土地糾紛的類型、特點及對策

孫蘭珠（甘肅省臨洮縣農牧局，甘肅 臨洮 730500）

臨洮縣農村土地糾紛的類型、特點及對策

孫蘭珠
（甘肅省臨洮縣農牧局，甘肅 臨洮 730500）

隨著農村綜合改革的深入推進，農村土地租賃交易行為日趨增多，土地價值不斷升高，土地糾紛在現實生活中大量出現。如何依法正確解決土地糾紛，關系到社會穩定和經濟發展，更關系到農民的切身利益。2015年，臨洮縣被確定為農村土地承包經營權登記頒證整縣推進縣，確權登記頒證工作開展以來，農村土地糾紛不斷涌現，呈現出數量多、覆蓋范圍廣、種類繁雜等諸多特點。針對農村土地糾紛案件大量產生的現狀，本文通過深入分析糾紛類型、特點和原因，探尋內在規律和解決對策，以化解矛盾，定紛止爭，進一步促進農村經濟的穩定協調發展。

臨洮縣；土地糾紛；類型；特點；對策

臨洮縣屬于典型的農業縣，80%的人口以務農為主要生活來源。隨著縣域經濟的迅速發展和城鎮化步伐的明顯加快，農村土地不斷升值，農村涉及土地類的糾紛尤其是與農村土地承包經營權有關的糾紛呈逐年遞增之勢。特別是隨著農村土地改革的深入，貧困地區農村土地承包經營權的流轉是農村經濟發展的必然趨勢，它有效推動了土地適度規模經營，有效提高了土地產出效益。但同時，農村土地承包經營權流轉也引發了大量糾紛，此類糾紛由于其多樣性、復雜性、疑難性、群體性、易引發社會不穩定等特點，在具體處置過程中極難短時間內處置到位，引發了諸多社會矛盾。

一、農村土地糾紛的基本情況

自2013年至2015年，臨洮縣信訪局、縣經管站、鄉鎮司法所共受理各類農村土地承包糾紛案件153件，其中，2013 年38件、2014年51件、2015年64件。同期，臨洮縣人民法院受理42件，2013年10件、2014年15件、2015年17件，均呈逐年迅速增長態勢。對臨洮縣農村土地承包糾紛案件進行歸類分析，可以發現主要呈現出以下幾個特點：

（一）糾紛規模由個體性向群體性轉變

根據統計，在農村土地糾紛整體數量迅速增長的同時，群體性土地糾紛增速更快，在糾紛總數中所占比重由2013年的33%增加到2015年的74%。特別是農村群體性土地糾紛涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化。實踐中，鄉（鎮）政府侵犯農民承包經營權、村委會違背民意暗中向外發包土地、土地征用過程中強征強拆或補償款不到位導致農民失地、部分土地承包企業合同履行不到位、土地賠償兌付不及時等問題，因涉及較多人的切身利益，一般容易引發群體性土地糾紛。由于糾紛規模的群體性，因而具有較大的社會震蕩性，如果處理不好，既不利于保護農民的合法權益，也不利于社會的穩定。

（二）糾紛范圍由局部性向廣泛性轉變

歷史上農村土地糾紛大多發生在農村社會內部，發生在農村土地制度框架內的經濟生活中，如戶與戶之間因耕地界限發生變化引發的糾紛、因開發荒地引發的糾紛、因家庭內部土地二次分配引發的糾紛等。這些糾紛反映了我國農村人多地少的普遍矛盾。近年來，隨著經濟社會的快速發展，工業化、城市化的迅猛發展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，因而農民與有關鄉（鎮）政府之間、農民與土地使用單位之間、農民與工商企業之間的矛盾和沖突使糾紛的范圍更加廣泛。據不完全統計，2013年左右，發生在戶與戶之間的土地糾紛占到糾紛總數的70%以上，2014年以來，發生在以戶為單位的群眾與村委會、企業及其他土地使用者之間的土地糾紛以幾何倍數增長，達到糾紛總數的60%以上。

（三）糾紛主體由單純性向多樣性轉變

長期以來，我國的農村經濟較為單一，但是隨著具有中國特色的社會主義市場經濟的建立，農村經濟呈現出多元化快速發展的特點，具體到土地承包糾紛案件中，就體現在土地承包的主體多元化、承包方式多樣性和承包糾紛的復雜性上。主體多樣性表現在農村土地承包的主體由農村集體經濟組織成員擴大到以農村集體經濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，尤其是農業科技公司的迅速發展，以及農村合作社的出現，豐富了土地承包的主體。主體的多元化必然導致農村土地承包糾紛的復雜性。農村土地糾紛過去大多數集中在群眾之間，主體以群眾為主。近年來，隨著糾紛范圍的不斷擴大，糾紛主體開始向包括作為集體經濟組織的村委會、有關的鄉（鎮）政府、土地征用的相關單位、合作社、企業等轉變，此外，近幾年因外嫁女、嫁城女、喪偶、外出讀書或打工等導致戶籍變動引發的糾紛亦日益增多，使糾紛主體呈現多樣化特征。2013年至2015年，涉及群眾、村委會、企業、政府等多樣化主體的土地糾紛占到總數的80%以上。

（四）糾紛性質由簡單性向復雜性轉變

城市和工業建設迅速發展及農村土地承包經營權大量流轉之前，農村土地糾紛大部分集中在群眾之間，這部分糾紛由于其涉及人數少、范圍小，大多數為耕作過程中使土地界限變化而造成，糾紛處置基本上以調解為主。但是近年來，農村土地糾紛愈加復雜，大量糾紛以主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質，如合同、民事侵權；涉及鄉（鎮）政府或其他政府部門侵犯農民土地承包權以及政府部門作出錯誤的行政行為引發的糾紛，則屬于行政法律關系性質；當土地糾紛誘發大規模群體性沖突、暴力，或涉及黑惡豪強勢力時，又可能需用刑事法律進行調整。大量園區流轉土地機械化操作破壞原地形地貌，修建農業設施等，使矛盾更加附加。此外，村民自治問題、“富人村官”問題、“賄選”問題、強制征占問題等，都是引發土地糾紛的重要原因。

二、農村土地糾紛的主要類型及表現形式

通過對大量農村土地糾紛案例的深入分析，可以發現當前農村土地糾紛主要表現為以下類型：

（一）界限不明類糾紛

由于歷史原因，部分承包戶的耕地在耕作過程中，造成以地埂為主的原始界限發生變化，甚至部分農戶有意的蠶食鄰地，最終引發土地糾紛。

（二）歸屬不清類糾紛

主要表現為土地所有權和使用權權屬不明，法定所有者和實際使用者歸屬不一。例如過去因興辦學校、鄉鎮企業、林場、農場而使用村組土地，這些學校或經濟組織不復存在后，土地由有關部門使用，村組要求收回原被占用的土地，而這些土地因所有權與使用權不一產生糾紛。另外有一部分權屬不清的集體用地，初始地貌為荒地，經部分群眾開墾后變為耕地。在耕種過程中，引起其他群眾不滿，而因為權屬不清，這些糾紛在處理過程中難度很大。

（三）征收補償類糾紛

隨著城市化、工業化步伐的不斷加快，城市擴張和工業用地成倍增長，加之各類基礎建設項目用地，土地征收任務量大面寬，對耕地的保有量造成很大壓力，客觀上與我國以土地為根本的農村經濟發展形成矛盾，與群眾的利益發生直接沖突，群眾不愿意、也不放心將土地全部被征收使用。受區域條件等因素影響，相同類型的耕地或耕種條件相似的耕地在征收補償標準上差距很大。城市周邊因城市擴張占用的耕地較其他區域的耕地，征收標準普遍要高，部分耕地高出數萬元，加之種植農作物不同、青苗補償費不同，不公平的補償標準引發大量糾紛。受利益驅動，部分群眾期望通過土地征收實現“一夜暴富”的夢想，對承包地要價過高，與實際補償標準差距過大。

（四）承包轉讓類糾紛

強行終止合法有效的土地承包合同。因為近幾年土地收益明顯增加產生較大利潤，村民在經濟利益的驅使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。利用村委會換屆或集體經濟組織分立或者合并，村委會負責人變更，以原職權變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負責人的變動而變更或解除承包合同，因而變更或解除承包合同等。承包合同的內容不完善，有的承包合同內容非常簡單，缺少合同的主要條件，有的承包合同只明確了地塊的名稱，但對承包土地面積、承包期限都沒有約定，由于約定不明，一旦發生糾紛，雙方就會各執一詞。

三、農村土地糾紛發生的主要原因

分析以上糾紛發生的原因，主要有以下幾個方面：

（一）人多地少的實際現狀是土地糾紛產生的根本原因

我國人地矛盾十分突出，這是糾紛產生的根本性原因。就臨洮縣來講，農民人均耕地占有量不足畝，其中，川區和山區群眾人均耕地占有量差距較大，部分川區群眾人均耕地不足1畝，一旦被別人承包或者征占，基本生活來源就成為最大問題。對于山區和山坪區群眾來講，雖然人均耕地占有量較川區群眾較多，但是耕地條件很差，土地肥力極底。

（二）行政行為失范和管理職能缺失引發的糾紛

基層政府利用職權強行推進土地征收、流轉等引發大量糾紛。農村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權利處置其所有的土地，而出于部門和地方利益的考慮，行政強行干預現象時有發生。縣級政府在征地過程中，采取強制征收等強硬措施，部分強征行為缺少法律依據，違法強征，很在程度上造成干群關系緊張，致使土地糾紛擴大化。村干部利用手中權力，不經過民主議定而私自發包給家族成員或有其他關系的農戶，有的發包價格明顯偏低。這樣當土地收益提高，本有情緒的農民就容易因此引發糾紛。多數村民以“民主議定”的合法形式侵害少數特殊群體利益的情況較為普遍。

（三）法律素養不高和誠信意識欠缺引發的糾紛

這類糾紛主要表現為以下幾個方面：一是土地征收、承包流轉過程明顯違法或不符合法律規定，諸如應該由全體村民表決同意的，僅村委會簡單研究決定了事。二是征收、承包流轉合同協議不規范，部分條款明顯違法或者損害相關當事人利益。

四、應對農村土地糾紛的主要措施

面對如此多的土地糾紛案件，面對土地糾紛的上升態勢，如何妥善處理這類案件，是擺在我們面前的一個重大課題，筆者建議采取以下對策：

（一）不斷強化土地承包管理

一是進一步加大宣傳培訓力度。要加大輿論宣傳力度，充分利用專欄、廣播電視、網絡等形式的宣傳活動，進一步統一全縣各級干部和廣大群眾對加強土地流轉工作和發展規范經營重要性的認識。通過典型示范、效益引領，積極引導農民群眾了解領會農村土地流轉的概念、原則和政策，增強土地流轉的意識。二是健全完善利益保障機制。建議建立農村土地流轉申請制度，加大對流入規模經營主體的資質審查，同時建立農村土地流轉風險保證金制度，在簽訂土地流轉合同時，要求流入經營主體按流轉期限內全部流轉費總額的一定比例交納風險保證金，專戶儲存，用于解決復耕等問題。健全土地流轉價格評估制度，保證土地流轉實際收益始終保持在一個合理區間，切實保障農戶利益。三是健全完善土地流轉管理機制。要進一步健全土地流轉管理制度，加強土地流轉合同管理，特別是加強土地流轉的備案、檔案管理制度，確保土地流轉程序、流轉合同和流轉行為的規范，積極培育土地流轉市場，盡快建成農村土地流轉網絡交易平臺，規范和發展中介組織，為土地流轉提供便捷服務。

（二）加快推進土地確權頒證

對現有土地承包關系進一步完善，以現有農村土地承包合同、證書、臺賬為依據，參考最新二調資料，利用確權專業公司技術，實際確認承包地農戶地畝數、地塊、空間位置、建立健全土地承包經營權登記薄，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明確、登記薄不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。明確土地承包經營權歸屬，為解決土地承包經營糾紛、維護農民土地承包的各項合法權益提供強有力的原始依據。

（三）健全完善糾紛解決機制

盡快建立完善鄉、縣級農村土地仲裁工作機構，制定與農村土地承包法相配套的規章制度。縣級政府的調處機構人員少，有的業務素質較低，工作原則性不強，不能適應新時期調處工作的要求。為此，各級政府應重視加強調處機構建設，挑選政治素質好，業務水平高，責任心強的干部充實到土地矛盾調處隊伍，逐步建立有土地管理等多個職能部門參加的綜合性調處機構。同時，要加強調處隊伍的教育培訓，增強他們依法行政的觀念和工作責任感，確保調處工作依法、高效、有序地進行。其次，強化糾紛調處機制。按照“屬地管理”和“誰主管，誰負責”的原則，對于農村土地承包合同糾紛案件，實行主管部門負責調解和屬地管轄、分級負責的調處工作機制，實行案件調處責任制，把排查和調處任務落實到單位和個人，對領導采取案件聯系制度，對工作人員采取包案調處制度，抓好糾紛的調處工作。第三，要加大農村土地承包合同的調處和執行力度。政府調解部門、法院、鄉（鎮）調解部門相互協調配合、形成合力，提高解決農村土地承包合同糾紛問題的辦事效率，減少推諉扯皮現象。同時，法院要堅決執行已生效的判決、裁定，維護法律的權威，讓群眾說理有地方，糾紛得處理，權益得到維護，從源頭上減少和遏制群體事件的發生。要充分利用調解網絡建立信息點，規定調解人員發現矛盾糾紛苗頭和動向的，要及時上報信息和及時反映到基層調解組織并進行調解，消除隱患，防止矛盾糾紛擴大激化，釀成群體性事件。

（編輯：劉國華）

F323.4

A

1673-9019（2016）21-0024-03

2016-07-01

孫蘭珠，女，甘肅臨洮人，農經師，主要從事農村經濟經營管理工作。