如何解決招投標(biāo)審計難題

□ 顧　穎

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如何解決招投標(biāo)審計難題

□ 顧穎

招投標(biāo)工作是項目實施建設(shè)的源頭，表明建設(shè)項目正式進入實施階段，對項目管理中“進度、質(zhì)量、投資”控制起著至關(guān)重要的作用。

從審計實踐看，政府投資建設(shè)項目在招投標(biāo)和工程建設(shè)中存在一些問題，主要有：招標(biāo)人以各種理由規(guī)避公開招投標(biāo)、進行虛假招標(biāo)，串通投標(biāo)、以他人名義投標(biāo)，弄虛作假、騙取中標(biāo)、評標(biāo)專家不能客觀公正履行職責(zé)，招標(biāo)代理機構(gòu)違規(guī)操作、無序競爭和擾亂市場，中標(biāo)單位違法轉(zhuǎn)分包，“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”，招投標(biāo)行政監(jiān)管缺位、越位和錯位等。

歷年來，各級審計機關(guān)高度重視政府投資項目招投標(biāo)中存在的問題，但由于招投標(biāo)違法違規(guī)的隱蔽性，以及受審計手段、審計資源等客觀因素的限制，招投標(biāo)審計實踐中存在一些問題，使審計人員往往感覺問題嚴重卻難以突破。

招投標(biāo)審計“四難”

審計取證難。招投標(biāo)審計涉及的主體多、環(huán)節(jié)多、資料多。審計主體包括招標(biāo)人、評標(biāo)委員會、招標(biāo)代理機構(gòu)、中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人，經(jīng)過招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)五個環(huán)節(jié)，審查的資料包括招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)等環(huán)節(jié)的資料和合同等。由于資料眾多，被審計單位經(jīng)常出現(xiàn)資料（含投標(biāo)的電子資料）缺失的情況，審計主要是查閱評標(biāo)資料、紙質(zhì)投標(biāo)資料，工作量大且難以發(fā)現(xiàn)問題。評標(biāo)資料少且簡單，一些看似規(guī)范的評標(biāo)資料存在諸多疑問，由于評標(biāo)委員會的專家一般是從有關(guān)部門的專家?guī)熘谐槿。芏鄬＜以谑⊥馇夜ぷ鞣泵?，即使發(fā)現(xiàn)疑點需進行詢問，但由于各種原因無法到達審計現(xiàn)場，造成審計存在的疑問懸而未決，發(fā)現(xiàn)的問題和疑點總是停留在“程序有瑕疵”的層次，在程序違規(guī)下的腐敗問題無法依法核查。而一些招投標(biāo)存在的問題經(jīng)常是個別人員接受調(diào)查以及工程出現(xiàn)了嚴重的質(zhì)量問題才暴露出來。

審計定性難。一是現(xiàn)行招投標(biāo)法律法規(guī)不完善，表現(xiàn)為原則性的規(guī)定多、配套制度少、操作性差，即使發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)某個環(huán)節(jié)中存在問題，也很難對號入座。二是招投標(biāo)中個人直接干預(yù)的做法減少，但違法違規(guī)的方式趨于隱蔽和專業(yè)化，違規(guī)操作已經(jīng)蔓延到招投標(biāo)活動的各個環(huán)節(jié)，存在形式各異的不規(guī)范方式，審計中對單個環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為較難認定為有針對性的法規(guī)。三是審計發(fā)現(xiàn)的一些問題由于當(dāng)時并未引起嚴重后果，或沒有發(fā)現(xiàn)和招投標(biāo)違規(guī)直接相關(guān)的問題，無法進一步核實查清。

審計處理處罰難。建設(shè)項目招標(biāo)是建設(shè)項目實施的源頭，審計介入時間一般是項目基本完成或接近完成的階段，如《招標(biāo)投標(biāo)法》共有6條條款列舉了“中標(biāo)無效”的問題，但實踐中卻沒有多少約束力。按照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定：“建設(shè)工程合同無效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，應(yīng)予支持”，“建設(shè)工程合同無效，且建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收不合格，修復(fù)后的建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格，發(fā)包人請求承包人承擔(dān)修復(fù)費用的，應(yīng)予支持”，但實際審計時工程合同已經(jīng)開始執(zhí)行或已執(zhí)行完畢，造成招投標(biāo)處理處罰難。

審計整改難。一方面，審計作為一種事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)很多招投標(biāo)問題涉及的建設(shè)項目已經(jīng)完工并按合同支付了工程價款，其他相關(guān)合同也大多執(zhí)行完畢，很多項目承建單位由于工程價款支付完畢不配合審計，客觀上已經(jīng)不具備整改的條件，對招投標(biāo)中存在的問題進行處理處罰困難，發(fā)現(xiàn)的問題也主要是移交項目建管單位和上級管理部門處理，而建管單位和上級管理部門的整改措施基本都是制定制度或杜絕以后再次出現(xiàn)同類問題，而審計過后各項制度卻被“束之高閣”，類似問題仍舊屢查屢犯。另一方面，由于招投標(biāo)違法違規(guī)成本低，客觀上造成執(zhí)法不嚴、違法難究甚至不究，導(dǎo)致招投標(biāo)違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。

原因分析

招投標(biāo)法律法規(guī)制度建設(shè)滯后和執(zhí)法力度薄弱并存的局面長期存在。表現(xiàn)為：招投標(biāo)制度設(shè)計粗疏、配套制度建設(shè)滯后；招投標(biāo)違法活動以及背后的腐敗行為趨于隱蔽化和專業(yè)化。另外，招投標(biāo)監(jiān)督力度不夠，行業(yè)主管部門和監(jiān)督部門出于各種原因并沒有實施有效監(jiān)督，監(jiān)督形同虛設(shè)。一些工作程序方面的問題被發(fā)現(xiàn)后，除非發(fā)生重大質(zhì)量事故要進行責(zé)任追究和處理外，其余問題招標(biāo)人都可以找到很多客觀理由申辯，而這些問題在沒有造成嚴重后果的前提下，處罰比較輕，甚至不追究，漸漸形成了招投標(biāo)中違法違規(guī)問題“有法難依，執(zhí)法不嚴”的局面。

現(xiàn)行建設(shè)管理監(jiān)督體制不順。招投標(biāo)活動按行政隸屬分別由各地的行業(yè)主管部門管理和監(jiān)督，各行業(yè)部門成立一個或多個法人單位承擔(dān)項目建設(shè)，并按行政隸屬關(guān)系接受本級政府和上級主管部門監(jiān)督。項目法人在招投標(biāo)市場中，集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，身兼“教練員”、“運動員”和“裁判員”多種身份，對工程建設(shè)的監(jiān)督實質(zhì)上是一種“同體監(jiān)督”。而職權(quán)的高度集中和監(jiān)管不力，客觀上造成個人利用職權(quán)插手和干預(yù)招投標(biāo)活動，而這些個人基本都在領(lǐng)導(dǎo)崗位。體制內(nèi)的行業(yè)監(jiān)督根本不具備約束力，監(jiān)督也就成了走過場。

建設(shè)市場仍不規(guī)范。建筑市場是開發(fā)競爭市場，現(xiàn)階段，我國勘察、設(shè)計、施工的生產(chǎn)能力過剩，建筑市場供求關(guān)系的嚴重失衡，引發(fā)建筑市場過度競爭，市場秩序混亂。此外，工程造價咨詢、招標(biāo)代理等中介機構(gòu)管理不規(guī)范，惡性競爭致使其喪失獨立性，甚至利用專業(yè)優(yōu)勢與招標(biāo)人、投標(biāo)人合謀操縱招投標(biāo)。近幾年來，各級政府持續(xù)開展了整頓規(guī)范建筑市場和建設(shè)工程項目執(zhí)法監(jiān)察工作，建筑市場秩序有了一定好轉(zhuǎn)。但是，建筑市場秩序問題還沒有得到根本解決。

對策和建議

對政府投資項目來說，加強招投標(biāo)制度建設(shè)和監(jiān)督執(zhí)法并重的機制，實現(xiàn)標(biāo)本兼治和綜合治理。一是建立健全招投標(biāo)法律法規(guī)體系，針對工程建設(shè)領(lǐng)域制度上的薄弱環(huán)節(jié)和管理上的漏洞，著力加強法規(guī)制度建設(shè)和配套制度建設(shè)。二是完善建設(shè)有形市場體系，堅決貫徹市場準入和退出機制，強化對招投標(biāo)活動的行政監(jiān)督，對招投標(biāo)活動進行全過程監(jiān)督，堅持招標(biāo)信息公開，規(guī)范招標(biāo)公告行為。三是完善監(jiān)督體制，提高招投標(biāo)從業(yè)人員工作水平和招投標(biāo)管理水平，推進招標(biāo)工作標(biāo)準化和規(guī)范化。四是嚴格執(zhí)法、違法必究，加大對招投標(biāo)各環(huán)節(jié)的違規(guī)行為以及招標(biāo)代理機構(gòu)違規(guī)操作行為的查處力度，追究有關(guān)人員責(zé)任，并加大對違法失信行為和處理結(jié)果的披露力度。

就審計部門而言，積極推進招投標(biāo)審計，加大問題揭示和公告力度，促進監(jiān)管部門提高監(jiān)督水平和執(zhí)法力度。首先，切實加大建設(shè)項目招標(biāo)審計工作的力度。審查項目施工、監(jiān)理、設(shè)備和主要材料招投標(biāo)是否嚴格履行招投標(biāo)制度，程序是否合規(guī)、透明，招標(biāo)過程中有無低價中標(biāo)、暗箱操作等問題。其次，加大招投標(biāo)重大違法違規(guī)、經(jīng)濟犯罪和腐敗問題的查處力度，以及對招投標(biāo)領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴問題的揭示力度，推進廉政建設(shè)和反腐斗爭，維護招投標(biāo)法的嚴肅性和權(quán)威性。再次，加強與司法機關(guān)及有關(guān)行業(yè)主管部門的聯(lián)系溝通，建立健全案件協(xié)查、信息共享和線索移送等協(xié)作配合機制，形成工作合力，在揭示問題的同時推動監(jiān)督執(zhí)法部門完善各項制度，提高監(jiān)管水平和執(zhí)法力度。此外，加大對招投標(biāo)違規(guī)問題整改情況的依法公開力度，推動監(jiān)管單位和監(jiān)督部門建立責(zé)任追究制度，促進招投標(biāo)行為公開透明。CK

（作者單位：江蘇省阜寧縣審計局）