淺談“空殼村”的成因與對策——基于對太原市農村集體經濟“空殼村”的調查

□ 丑高奇　張新源

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淺談“空殼村”的成因與對策——基于對太原市農村集體經濟“空殼村”的調查

□ 丑高奇張新源

農村集體經濟空殼化已成為當前農村一些地方的新常態，影響了農村基層政權的正常運轉。為解決目前農村集體經濟出現的空殼村問題，筆者深入到山西省太原農村地區對集體經濟發展狀況進行了專題調研，旨在研究和探索如何發展壯大農村集體經濟，為政府解決集體經濟空殼村提供決策依據。

一、形成空殼村的原因分析

形成空殼村的原因很多，情況也比較復雜，就太原市的情況來看，主要有以下幾方面：

（一）自然條件差。一是空殼村大多數地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產業結構單一，不能規模經營，也不利于農業產業化、機械化推進。二是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水。如婁煩縣受水源地保護政策影響，農業發展受限。三是生態環境惡劣。一些地方在經濟發展中不注重生態環境保護，使水體受到嚴重污染，耕地資源嚴重破壞。

（二）基礎設施差。“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫療衛生條件差、設施設備落后等問題，集體經濟本就薄弱，無力承擔基礎設施建設費用。如古交市河口鎮溝底村，全村有4000多畝耕地，1000多畝荒山荒坡，全村去年農民人均收入2000多元，村集體除每年幾萬元轉移支付外無其他收入，村干部空有想法無法實現。

（三）自身發展動力不足。一是發展模式單一。一些村集體收入來源除了轉移支付僅剩下土地租賃和承包收入，這種現象在古交市比較明顯；一些農村收入主要來源于耕地和務工，如陽曲縣的101個空殼村。二是人才過度流失。離鄉創業、外出務工和異地陪讀等現象嚴重，加上退耕還林以及采煤沉陷等影響，農村人口大量遷移向城鎮聚集，人口“空心”導致經濟“空殼”。

（四）債務不良積累。一是歷史不良債務積累。上世紀80年代初期，一些村盲目上馬企業，造成貸款難以償還，不良債務長期積累。二是新債激增。據不完全統計，2014年全市村級經營性負債12583萬元，興辦公益事業負債64473萬元，其中，義務教育負債1851萬元，道路建設負債9447萬元，興修水利設施負債5183萬元，衛生文化設施負債2436萬元，據“三資”專項整治自查報表反映，2012—2014年全市三年新增村級債務101463.6萬元。三是畸形政績導致集體舉債。有些村干部在新農村建設和村級文化建設等公益事業方面，單純追求政績和取悅村民，有些村干部受周邊發達村影響，實行減免政策，將集體僅有的機動地等資源發包收入、甚至高額舉債，減免應收的水電費、機耕費等生產費用，互相攀比，發放村民福利費，致使集體經濟入不敷出。有些村干部個人墊支搞建設，不考慮集體經濟實力，造成了新的村級債務。比如東黃水村雖然近年有180萬元土地租賃收入，但去年建村文化大院花了200多萬元，新增了幾十萬的債務。

（五）基層基礎薄弱。一是基層黨組織普遍存在人員不足、機構松散、功能不全等問題。部分村“兩委”組織內部管理松散、缺乏有效的監督機制，在其位不謀其政，組織沒有承擔起應盡的義務和職能。二是村“兩委”換屆頻繁，一任村主任一個主張，一任書記一個主意。三是村“兩委”主干整體素質不太高，致富帶富能力不夠強，干部年齡老化，文化層次低，發展思路不清，缺乏經營意識和創新能力。

二、 消除空殼村的意見建議

（一）開展全面清查。以行政村為單位，全面開展農村集體經濟清查行動，對農村集體“三資”進行全面清理清查，登記造冊。要以鄉鎮農經、紀檢部門和村“兩委”、村民代表為主要力量，成立清理清查小組，以會計賬目為依據，采取先賬內、后賬外、逐項核實登記。要明確集體資產、資源的產權關系，規范“三資”管理，解決賬目混亂、處置不當等問題。要對集體資源，如機動地、賬外地、閑置荒灘、荒坡、林地、草場等進行全面清理，消除無主地。要對固定資產進行定期盤點，及時了解集體資產現狀及存量。要對長期無償占用、使用集體資產、資源的要堅決予以清理。

（二）制定脫殼規劃。各縣（市、區）黨委、政府要結合十八屆五中全會精神，把發展壯大村集體經濟擺上重要議事日程，把發展和壯大農村集體經濟和“空殼村”、“脫殼”納入“十三五”規劃。各村要因地制宜、實事求是制定農村集體經濟發展規劃和具體計劃，倒排“脫殼”工期，以增強自我發展能力為目標，理清發展思路，搭建發展平臺，拓展發展空間，落實發展舉措，逐步實現“脫殼”致富。

（三）夯實基層基礎。要切實加強以黨支部為核心的村組織建設，選優配強“領頭雁”。注重從有責任心、文化程度高、創業帶富能力強的村民中培養選拔村干部，進一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務工人員、復退軍人、致富能手、大學生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級班子帶富能力。加強對村“兩委”班子的組織建設和制度建設，牢固樹立集體主義思想，增強團結意識，提高立黨為公、執政為民的執政能力。建設一支懂經營、善管理、信息靈、交際廣，對發展村級經濟有謀有招能力強的“兩委”班子，推動村級集體經濟“空殼村”盡快走上快速發展的路子。

（四）推進因地制宜發展。要加強對強農惠農富農政策的梳理和整合，捆綁使用各類專項支農資金，加快推進特色農業發展、高產農田創建、耕地復墾等，切實加快“空殼村”農業產業化步伐。支持村集體經濟組織利用“四荒”地、水資源、林業資源等，以“一縣一業”、“一村一品”為抓手，結合太原市實際，大力發展優勢產業，通過產業帶動、資源開發、服務創收、聯合發展等，不斷拓寬增收渠道。貫徹落實減輕農民負擔的各項政策和措施，通過縮減臨時人員、減少工資性支出、加大村級財務監管等手段，降低村級非生產性開支，嚴格控制新增債務產生。加大對村干部違規舉債的查處力度，杜絕不良債務持續累積。

（五）加強農村三資管理。要樹立管理出效益的理念，理順鄉鎮政府資金與村集體資金的關系，村級各項收支包括財政轉移支付等補助收入，按職能由鎮鄉農經部門扎口管理，防止侵占、挪用村級資金，糾正部分鎮鄉村級資金管理混亂的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原則，堅決遏制和防范村級新增債務的發生，通過落實“一事一議”、“四議兩公開”等，強化債務管理。要尊重農民的意愿，不得向村級集體下達硬指標，凡屬于經營性、服務型延伸到村的項目，通過政府購買服務、企業購買服務的市場運作方式，增加村集體服務性收入。要認真完善財經制度，建立財務收支預決算、合同管理和招投標等制度，以制度管事管人，著力完善發展壯大村級集體經濟的保障機制。

（六）加大幫扶支持力度。各級政府要根據農村發展實際情況，加強在政策上的扶持，在原有扶持政策落到實處的基礎上，在基礎設施建設、資金籌集、稅收減免等方面對集體經濟空殼村要更加傾斜。市財政要加大財政轉移支付力度，市、縣兩級財政在省級財政轉移支付基礎上，按照市級配套2萬、縣級配套1萬的原則加以扶持，使每村財政轉移支付資金達到10萬元以上。要將村級大型公益事業納入各級財政負擔，市、縣兩級財政部門要抓緊研究出臺村級大型公益事業扶持政策和分擔比例，徹底解決村集體經濟組織為公益設施維護維修而舉債度日的現狀。CK

（作者單位：山西省太原市農委經管站）