全球核安全治理機制：未來在何方？

吳莼思

編者按：自核武器誕生以來，圍繞核安全治理問題，國際社會形成了一套機制和規范，如國際原子能機構、《核不擴散條約》、《核材料實物保護公約》等。然而，核安全治理機制并未完全制止核擴散，南亞、中東、東北亞等地區亮起了一系列紅燈。特別是在恐怖主義態勢日趨嚴峻的當下，如何防止恐怖分子或恐怖組織制造核恐怖，成為國際社會的重大關切。為發揮在核安全秩序建構中的領導作用，美國總統奧巴馬執政后，倡議舉辦核安全峰會，并經艱苦談判，于2015年7月與伊朗就伊朗核問題達成協議。全球核安全秩序的建構當然離不開美國，但其他國家的積極參與，特別是俄羅斯、中國、英國、法國等核大國亦發揮著舉足輕重的作用。為此，在2016年核安全峰會即將召開之際，我刊專門邀請專家學者圍繞全球核安全治理機制、主要核大國的核安全觀和實踐以及伊朗核問題協議的執行等問題進行系統分析，以饗讀者。

自核武器誕生以后，國際社會就開始探索如何管理和控制這種能量巨大，卻可能帶來毀滅性后果的技術。其間，國際社會就核問題形成了一定共識。首先，核能從總體上來說是一種科技進步，如果使用恰當，核能可以為人類增添福利。因此，國際社會并不禁止為民用目的開發核能，發展民用核能甚至被用作激勵機制。其次，核技術具有軍用、民用兩面性。核能的軍事運用可能給國際和平和安全帶來重大風險，應該加以控制。為此，國際社會要求1967年1月1日以前沒有發展核武器的國家不再開發核武器，以無核武器國家的身份簽署《核不擴散條約》。第三，鑒于無核武器國家放棄了開發核武器的權利，《核不擴散條約》要求核武器國家幫助無核武器國家發展核工業，同時核武器國家應該進行核裁軍。

基于對核技術的以上認識，國際社會在過去幾十年間構建了一套防止核武器擴散的體制機制。其中，《核不擴散條約》是基礎，它從法律上否定了更多國家擁有核武器的合法性，并且搭建了防止核武器擴散的框架。《核不擴散條約》要求無核武器國家接受國際原子能機構的安全保障，以防止無核武器國家將和平利用核能轉化為發展核武器的便利。此外，國際上還形成了多種核出口控制制度，比如桑戈委員會、核供應國集團以及瓦森那安排等，以防止核材料、核技術以及相關設備等敏感物項落入不適當的接受方手中。

通過這些機制和手段，核武器擴散在一段時間里得到了遏制。冷戰結束時，公開的核武器國家被維持在五個。但是，20世紀90年代以后，核武器擴散的狀況有所惡化，從南亞、中東到東北亞，亮起了一系列紅燈。究其原因，至少有以下三方面：第一，兩極格局的瓦解，松解了原先對一些地區和國家的約束。在地區安全形勢變動中，一些國家尋求核武器的動力上升，活動空間增大。第二，經過幾十年的發展，核技術的科學原理已不是什么秘密，有能力開發核武器的國家的數量大大增加。第三，隨著經濟全球化的進一步發展，非國家行為體在全球事務中變得更加活躍，而其中的一些消極力量，比如恐怖分子和恐怖組織則成為尋求核擴散的新來源。

面對國際力量對比快速而重大的變化以及科學技術的不斷發展，現有全球核安全治理機制暴露出不少“短板”。尤其是對非國家行為體的管控，完全超出了現有全球核安全治理機制的初始設定，成為全球防擴散體系中最薄弱、最不確定的一環。為此，21世紀以來，要求更新和改進全球核安全治理機制的呼聲不斷高漲。美國奧巴馬政府于2009年提出“核安全峰會”，從某種程度上說是回應了國際社會的呼聲。

“核安全峰會”的基本設定是嚴格管控可以制造核武器的核材料，因為在掌握核科學原理的門檻已經大為下降、國際行為角色多元化的今天，掐斷核材料供應猶如釜底抽薪，可以成為防止核武器擴散的有效途徑。由此可見，“核安全峰會”的理論構想可謂非常專業，但是其在實踐中的效用卻不能估計過高。首先，美國提出的“核安全峰會”的目標是在四年內確保所有易流失核材料的安全。2012年，奧巴馬總統獲得連任，這一目標自然又延長到八年。但是，八年以后怎么辦？奧巴馬總統提出了“全球框架”的概念，但是，如何構建這套“全球框架”，具有很大的不確定性。其次，“核安全峰會”將其議題嚴格限制在管控核材料和防止核恐怖主義方面。它有意繞開了伊核、朝核等熱點問題，對國際社會應對這些問題的幫助有限。第三，奧巴馬政府在強化其他全球多邊核不擴散機制方面的進展不大。奧巴馬政府沒有向美國國會提出《全面核禁試條約》的批約問題，《禁產公約》談判依然沒有啟動，2015年的《核不擴散條約》審議大會首次沒有通過最后文件。

因此，回首過往八年，奧巴馬總統雖然以“無核武器世界”和“核安全峰會”贏得了比較高的人氣，但是美國卻未能就改進全球核安全治理取得突破性進展。這一狀況表明，美國動員國際社會共同維護全球核安全的能力有所下降。國際社會在全球核安全治理方面需要新思路、新動力和新共識。

首先，全球核安全治理機制應該超越“大國主導”模式，探索更加均衡、更加民主的管理方式。冷戰結束以來，時代主題和全球力量格局發生了比較重大的變化，無核武器國家和發展中國家在全球核事務中表現出越來越積極的姿態。在此背景下，核武器國家應該更加充分地考慮和吸收無核武器國家和發展中國家的代表性意見，以使全球核安全治理擁有更具共識的議事日程。

其次，全球核安全治理應該更加注重發展議題。雖然防止核武器擴散涉及國際和平和安全，但這不應該成為剝奪發展中國家和平利用核能權利的借口。國際社會應該通過進一步提升核安全保障能力來降低和平利用核能中的風險。為此，提升發展議題在全球核安全治理中的地位就變得十分重要。

第三，全球核安全治理還應該與區域核安全治理相銜接。全球的核安全離不開每一個區域的安全。中國作為東亞地區的重要國家，不僅要有全球眼光，同時也要有地區意識，要努力為東亞地區搭建一個比較可靠的核安全治理環境。

總之，在全球和地區層面，當前的核安全治理都面臨很多改進需求。中國應積極參與這一進程，提出中國方案，為本國人民和世界創造更加安全的環境。

（責任編輯：張凱）