略論政府購買公共服務的邏輯依循及對策

王貴新

(東北師范大學思想政治教育研究中心，吉林長春 130117)

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略論政府購買公共服務的邏輯依循及對策

王貴新

(東北師范大學思想政治教育研究中心，吉林長春 130117)

[摘要]基于供給側改革的視角，政府購買公共服務將構成一種重要的公共服務供給方式，其有效實施既需要有明確的邏輯依循，又要有切實可行的操作對策。深化相關研究，勢必能夠積極回應優化政府公共服務職能結構、調節公共服務需求與供給矛盾等現實問題，有助于國家綜合治理體系建設。

[關鍵詞]政府購買公共服務；邏輯依循；對策

公共服務作為國家、政府最基本的一項職能，彰顯著國家的內在屬性與本質規定性，以統治階級根本利益為價值旨歸，切實維護社會公平、維系政治秩序。良好的公共服務制度及運轉方式是實現國家戰略與國家意志的重要動力。將政府購買公共服務的方式納入服務型政府建設，能夠對政治、經濟、社會、文化、生態等產生積極影響和正面價值。

1政府購買服務的內涵及合理性依據

國內對政府購買公共服務已經展開較為深入的理論探討和實踐探索，但仍有諸多可議之處。

1.1政府購買服務的內涵解析

政府購買公共服務的基本內涵通常是指政府將應由自己直接提供的公共服務事項，通過市場化方式交由有資質的社會力量來承擔，并根據社會力量提供的服務數量與質量，按照一定標準進行評估后支付費用。

第一，政府購買公共服務事項是適合市場化的公共服務事項。由于公共服務事項屬于公共物品范疇，具有非排他性、非競爭性和巨大的外部性等特點，政府作為公共事務的管理者和公共利益的實現者，理所應當地負有提供公共服務的職能和責任，政府購買公共服務的內涵應嚴格限定在適合市場化的公共服務事項范圍內，而不能無限擴大。政府要根據履行職能的要求和公共服務事項的性質、結構、特點等決定適合市場化供給的服務項目、類型與規模，并且對公共服務產品的市場供給進行宏觀監管。

第二，政府購買公共服務的過程是政府與社會的合作過程。政府購買公共服務在一定意義上是公共服務的政府供給與社會生產的有機統一，是政府將適合市場化方式提供的公共服務事項交由社會力量來承擔。在此過程中，政府仍然是公共服務的供給主體和主導力量，公共服務的生產主體為有資質的社會力量，包括具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等。

第三，政府購買公共服務的核心是公共服務提供的契約化。政府購買公共服務的具體形式多種多樣，最為可靠的形式應是公共服務契約化，即政府與社會力量獨立平等地簽訂契約，各自承擔相應的權利和義務。

1.2政府購買服務的合理性依據

從全球范圍來看，公共服務的供給模式經歷了由政府壟斷供給到市場壟斷供給再到公私合作、政府購買的發展過程。現今的政社合作供給模式是時代發展和制度優化的必然選擇。

首先，政府購買公共服務是優化政府公共服務職能結構的必然要求。提供公共服務是政府的基本職能之一，不斷優化公共服務職能結構是轉變政府職能的重要內容。從公共服務的屬性看，具有純公共物品性質的公共服務(如國防、外交、消防等)需要作為公共組織的政府來提供，屬于政府公共服務職能結構中的專屬領域；現實生活中一些公共服務不完全具備非競爭性和非排他性，理性個體難以獨立供給，需要政府起主導作用。

其次，政府購買公共服務是調節公共服務需求與供給矛盾的必然選擇。隨著廣大人民群眾物質文化需求的不斷增長，公共服務的供需矛盾日益凸顯。從公共服務的生產狀況看，諸多公共服務均以政府為單極生產方，致使公共服務生產領域的政府處于絕對優勢地位。面對龐大的政府公共服務供給總量、越來越高的民眾需求以及其需求多樣性，如何適應新常態、新發展，推進公共服務創新，為民眾提供更公正、更多元的公共服務成為我國政府面臨的迫切課題，公共服務生產方面的改革勢在必行。“針對有些公共產品由公共企業生產的效率不高的狀況，改革的路徑是，公共部門只是提供公共產品，而其生產則可以通過招標、承包等方式由私人部門來完成，這樣，效率可能更高。[1]”當然，政府在提供公共服務方面責無旁貸，但卻并非公共服務生產的唯一主體，在公共服務的生產領域引入市場機制，將政府與市場主體放置到合作的維度，能夠實現公共服務的多渠道生產，緩解政府的財政壓力，契合民眾不斷增加的多樣性公共服務需求。

再次，政府購買公共服務是深化國家綜合治理體系建設的需要。一方面政府可以促進政府機構改革和政府職能轉變，減少政府運營成本，提高行政效率和資源配置效益；另一方面可以將政府的部分職能交給市場、社會，這需要較為完善的市場秩序和發育成熟的社會組織，反過來，政府簡政放權又為市場秩序的完善和社會組織的運轉提供了外在的政策性驅動力，從而促進市場秩序的完善和社會組織的發展。因此，政府購買公共服務對深化國家綜合治理體系建設和社會進步發展均有重大意義。

2政府購買公共服務的邏輯依循

政府購買公共服務并非政府責任的任意推諉，也絕非政府公共服務供給權力的隨意舍棄，而是政府職能轉變的重要體現。

2.1保證競爭的可能性——具備大量的服務生產者

“經濟學上把市場競爭性程度歸結為市場結構，因而有競爭性市場結構和壟斷性市場結構之分。”[2]判斷壟斷與否的重要指標是看某一產品或服務市場是否存在競爭，可以說競爭是壟斷的“天敵”，只要不存在競爭，無論是政府供給服務還是市場供給服務都是壟斷，政府壟斷并不必然比市場壟斷更惡。因此，政府購買服務的首要邏輯是保證競爭的可能性，如果某項服務的市場上出現了服務的單一供給者或少量供給者，就會出現完全壟斷或寡頭壟斷，少量的供給者會通過相互間訂立契約來謀求共同利益，實現自身利益最大化，此時，社會公益將被“拋之腦后”。反之，市場中若存在大量的服務生產者，則會在各生產者之中產生競爭，迫使各個生產者改進服務、降低成本，從而促進整個行業的發展和市場秩序的良性循環。一方面，大量服務生產者的存在使得政府轉出某項公共服務時有足夠的承接對象；另一方面，大量服務生產者的存在使得市場始終保有一定的競爭性，可以獲得更低的成本和更合理的價格，從而化解公共產品定價的難題。因此，具備大量的服務生產者是政府購買服務的前提要件。

2.2服務標準的可測性——制定完備的契約規則

理論而言，凡是收益主體確定、收益程度可以衡量且具備收費條件的公共服務都可以采用公私合作的方式，即市場生產，政府購買。在市場實踐中，根據服務質量標準的精確程度，具備上述理論條件的公共服務可分為兩種：服務的質量標準精確，契約雙方可以事先約定權力責任和價格的公共服務；服務的質量標準不清晰，但收益主體卻可以明顯感受到服務質量的好壞，即很大程度上取決于收益主體的主觀感受的公共服務。對于前者，政府可以通過市場定價來支付服務費用，直接購買服務，是典型的購買性服務；對于后者，政府可以將購買金補貼給消費者，由其自主選擇市場之多元服務，是一種間接的補貼性服務。然而不管何種類型的服務，都需要具備可測量的服務標準，從而根據服務性質、服務標準來制定完備的契約規則。市場經濟是契約經濟，公私合作要建立在完備契約的基礎之上，尤其要在契約之中明確規定服務的標準及未達到標準的懲戒措施，從而保證市場生產優質的公共服務。當然，正如哈特等人指出，有時不可能簽訂一項包羅萬象的合同，因為人們不能預先確認所有可能發生的緊急事件。例如，“政府不會把外交證詞的執行承包出去，因為不測事件往往是外交政策的重要組成部分，而且私人承包商會擁有極大權力，在不違背合同字面意義的情況下使其自身利益最大化。”[3]但是，如果具備更多可測量的標準和服務質量，就可以最大限度地完善契約規則。總之，如果私人部門的成本比公共部門的低，且能夠簽訂比較完備的契約規則，那么讓私人生產的理由則更為充分。因此，服務標準的可測性、能夠制定較為完備的契約規則成為政府購買服務的必要條件。

2.3生產過程的可監測性——構建有效的監督系統

政府購買服務的契約雙方存在著委托代理關系，政府作為服務的購買者是委托人，市場中的公共服務生產者是提供服務的代理人。委托代理理論建立在“經濟人”假設的基礎之上，委托代理雙方利益訴求不一致、信息不對稱，作為委托人的政府希望獲得低成本且高質量的服務，從而得到公共利益最大化，而作為代理人的公共服務生產者則企圖獲得個人利益和組織利益最大化。同時，作為代理人的服務生產者為信息優勢一方，在契約不完備、監督不到位的情況下很容易發生委托代理問題，出現逆向選擇和道德風險。在政府購買服務的過程中如果缺少生產的透明化和監督的有效性則會發生以次充好、以劣換優現象，從而大大降低公共服務的質量，以致損害社會效益。因此，保證生產過程的可檢測性，構建有效的、低成本的監督系統對政府購買服務尤為重要。服務生產的全過程都應透明公開，且引入政府的全程監督，政府也應有能力對政策和管理的全過程進行實時控制，從而做出正確評估和有效監督。在此其間，政府的職責由“劃槳”變為“掌舵”，由直接的公共服務生產變為間接的服務質量監督。就此而言，政府購買服務必須引入有效監督，否則將置公益于不顧，成為推卸責任的“擋箭牌”，生產過程的可檢測性、構建低成本的有效的監督系統是政府購買服務的保障性依循。

3政府購買公共服務的實施策略

3.1切實轉變職能，營造競爭性的市場環境

政府購買服務的具體形式是將生產某項公共服務的職責交給市場，在此過程中政府的職能也在發生變化，由“劃槳”變為了“掌舵”，由“生產者”變成了“管理者”。然而，目前的政府購買服務多停留在具體服務的購買層面，大量政府工作人員的思想觀念還停留在全能層面，角色定位存在誤區，認為政府理應成為公共物品的直接供給者和生產者，建立在此種思想上的職能轉變只能是硬性的事務性變化，而非柔性的思想性轉化。其實，政府職能的轉變并非簡單的放權與監管，需要政府工作人員轉變觀念，再由觀念指引行動，從而在思想和行動雙重意義上切實轉變政府職能。我國公民社會發展的歷史不長，社會組織不夠發達。嚴重制約了我國政府職能轉變和競爭性市場環境的構建。

為營造競爭性的市場環境，一方面需要精準定位政府角色，徹底轉變政府工作人員的思想觀念。在市場經濟條件下，公共服務的供給是政府的職責，但公共服務的生產卻可以引入市場化競爭，政府全能主義觀念必須徹底改變。同時，政府購買服務也并不意味著政府在將服務外包的同時也將管理責任一并拋棄，政府始終是提供公共服務的主導力量，完全市場化的觀點是行不通的。政府工作人員應摒棄錯誤角色定位和指導思想的誘導，樹立正確的管理觀、服務觀。另一方面，政府要致力于培育公民社會，發展民間社會組織，營造競爭性的市場環境。與西方自發型的社會組織不同，受我國的歷史文化傳統和長期的治理慣性影響，我國的社會組織始終帶有很強的政府主導色彩，大多依附于行政職能部門，缺乏自主性，很難充分承擔公共服務職能。因此，要實現治理主體的多元化，就必須在市場準入、組織管理等多方面給予民間社會組織(眾創空間等)以發展空間與政策扶持，培育民間社會組織，與民間組織建立合作共贏關系，努力發展專業社會工作者隊伍，動員民間組織、企業、社區和公民等多方社會力量參與到公共服務的生產中來，培育出更多有資質的服務生產者，營造出競爭性的市場環境，提升公共服務的供給質量。

3.2明確管理責任，形成完善的管理網絡

政府購買公共服務的重要依循在于政府對于公共服務生產的管理。沒有良好的管理網絡作后盾，很難實現公共服務的市場化生產。因此，在購買公共服務的過程中，明確管理責任、提升政府購買服務的管理水平成為關鍵點位。

要實現政府購買服務的有效管理，首先，要明確界定服務的范圍和方式，明晰哪些服務可以市場化生產，哪些服務可以由政府直接購買，哪些服務需要以提供補貼的方式來讓公眾自主選擇。如前文所述，凡是收益主體確定、收益程度可以衡量且具備收費條件的公共服務都可以采用公私合作的方式，交由市場來生產。對于服務質量標準清晰、契約雙方可事先約定權力責任和價格的公共服務則應采用政府直接購買的方式。對于服務質量標準不清晰、很大程度上取決于收益主體的主觀感受的公共服務則應采用間接補貼的方式生產。其次，要細化契約條款，制定較為完備的合同。對于交由市場生產的服務項目要盡量清楚、精準地列出服務的標準、質量、規格、違約責任等細節，從而在契約規則層面優化管理。再次，要不斷完善政策法規，構建政府購買服務的制度平臺。改革開放的總設計師鄧小平稱“要改革，就一定要有穩定的政治環境”[4]，穩定的政治環境離不開政策法規的保障，只有游戲規則正確，才能保證具體的執行有章可循。應在法律層面上明確政府和社會組織的職責權限，有效規范雙方行為。在中央層面，要修訂《政府采購法》，明確政府采購的程序、內容、定價標準及評估方式。在地方層面，可以在不違背上位法規定的基礎上適時啟動地方立法。同時，要健全政府購買公共服務的制度平臺，建立與之配套的公共服務項目預算管理制度、公共服務供給方資格審查制度、公共服務績效評估等制度，為政府購買服務提供有效的制度平臺，促進公共服務向市場化、科學化、規范化方向發展。

3.3加強信息公開，構建有效的監督體系

由于在政府購買服務中存在著委托代理關系，公共服務供給方可能偏離社會公益的軌道而謀求私人利益或集團利益。正如孟德斯鳩所述“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]政府將公共物品生產權力轉移至社會組織之后，作為理性經濟人的社會組織管理者也同樣存在濫用權力的風險。因此，在政府購買服務的過程中，應加強信息公開，創造透明的監督條件，實現政府對公共服務生產者的有效監督。

要創造透明的監督條件，構建有效的監督體系，首先要加強信息公開。一方面要實現公共服務生產主體資格條件的公開化。公共服務生產主體的資格條件直接影響著公共服務的供給質量，只有真正有條件的生產主體才能提供低成本、高質量的服務。在政府購買服務的招標階段，要遵循公開競爭的標準選擇服務供給主體，并將參與競爭生產者的資格條件公示于政府及相關公眾，實現多重監督體系；另一方面要實現服務生產過程和服務標準質量的公開化。只有生產過程公開化才能夠最大限度地減少信息不對稱，降低監督成本，只有服務標準質量的公開化才能正確地做出績效評估，從而判斷服務是否符合預設標準。因此，信息公開是降低監督成本、實現有效監督的前提條件；其次，要構建專人負責、全程監督的監督體系。政府相關部門要建立專人負責制度，使監督主體明確化，切實保證公共服務的有效供給。同時，要實施全程監督策略，規范社會組織生產公共產品的數量、質量等指標，保證公共服務的高效供給；再次，要建立良好的消費者投訴機制。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[6]當公共服務不能滿足社會公眾需求、公眾利益受到侵害又無路投訴時，極易由利益糾紛引發社會問題。消費者投訴機制給予公眾利益侵害以申訴平臺，緩和社會矛盾。同時，避免政府和公共服務生產者的相互扯皮，保證公眾在出現公共服務問題時能夠有地問責。最后，增加消費者滿意度在公共物品服務生產續約、延聘方面的影響權重，從而構建起政府、中介機構、公共服務受體和其他社會公眾共同參與的多元監督體系。

[參考文獻]

[1]洪銀興.現代經濟學通論[M].北京:高等教育出版社，2007:204.

[2]洪銀興.現代經濟學通論[M].北京:高等教育出版社，2007:43.

[3]哈維·S·羅森.財政學[M].7版.郭慶旺,趙志耕,譯.北京:中國人民大學出版社，2006:59.

[4]鄧小平文選：第三卷[C].北京:人民出版社，1993:284.

[5]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].北京:商務印書館，1982:154.

[6]馬克思恩格斯全集：第一卷[C].北京:人民出版社，1956:82.

[收稿日期]2016-01-27

[作者簡介]王貴新(1985- )，男，助教，碩士，從事思想政治教育研究。

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)06-0175-04