城市 “馬路市場”整頓長效機制探微
——基于濟南例證的分析

王征

（濟南社會科學院，山東　濟南　250099）

□社會學研究

城市 “馬路市場”整頓長效機制探微
——基于濟南例證的分析

王征

（濟南社會科學院，山東濟南250099）

“馬路市場”貌似便民，實際上嚴重影響了居民群眾的日常生活。大力整治城市“馬路市場”勢在必行。濟南市城區 “馬路市場”的主要成因在于規范化的商業流通服務網點不足；市場布局欠合理、管理欠規范；正規商業設施租金相對較高，難以適應群眾對低端易耗品和日常生活必需品的多樣化需求；外來進城人口和城市無業人員的推動以及多頭管理難以形成治理合力。治理的主要難點在于治理 “馬路市場”的社會動力不足；執法環境不夠理想；社會保障、救助事業發展滯后的拖累。治理濟南市 “馬路市場”的長效機制包括做好充分的社會準備、抓好對 “馬路市場”的疏導、排遣和科學篩選 “馬路市場”的去留等措施。

馬路市場；長效機制；綜合治理

隨著城市化進程的不斷推進和人民生活水平的日益提高，群眾對市場的需求量不斷增加，各類正規商店、市場一時無力完全滿足社會需要，于是大量的 “馬路市場”應運而生。“馬路市場”雖然貌似便民，但通常都屬于非法占道，違章經營。不僅有礙市容、妨害交通，還為假冒偽劣商品的銷售和偷稅漏稅行為提供了溫床，實際上嚴重地影響到了居民群眾的日常生活。因此，為有效地改善城市環境，維護市場秩序，確保人民群眾安居樂業，整治 “馬路市場”勢在必行。這里以山東省濟南市為例，探討城市“馬路市場”整頓的長效機制。

一、“馬路市場”問題的背景

18世紀末，英格蘭人約翰·馬卡丹設計了現行的筑路方法，后來這種路便被按其設計人的姓，取名為“馬卡丹路”。19世紀末歐美列強在華開埠通商，興建租界，便把西方的筑路方法帶到了中國。后來國人便將 “馬卡丹”的發音加以簡化，將 “馬卡丹路”通稱 “馬路”，此即 “馬路”一詞的由來。本文所稱的“馬路”，嚴格地講，特指國務院 《城市道路管理條例》中所稱的 “城市道路”，即 “城市供車輛、行人通行的，具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施。”

近年來，“馬路市場”問題作為城市管理矛盾的突出代表，成為城市發展的一大難題。“馬路市場”僅是一種俗稱，從定性上看，屬于 “占道經營”，經營者不進市場，不進店鋪，占道為市，當街交易。它發源于傳統的集市，是傳統集市演變和滋生的產物，自發形成，因而具有特定的社會基礎。“馬路市場”的內涵包括4項基本要素：其一是以城市道路的某一固定地段為經營場所；其二是以自發形成、非法經營為特征；其三是經營者以社會閑散人員為主；其四是交易內容是以市民生活所需農副產品、日用品以及勞務服務等為主。

據調查，濟南市 “馬路市場”的經營者主要包括3類：其一是居住在市場周圍的居民，占比約為65%，他們主要販賣蔬菜、糧油、肉類、禽蛋等，并以此作為家庭收入的主要來源；其二是進城務工農民，占比約為30%，他們在農村有土地，往往于農閑季節到 “馬路市場”上販賣蔬菜、提供勞務等，以此補貼家用。這部分收入占全部家庭收入的比例不等，少的微不足道，多的能達70%左右；其三是城市家庭中的閑置勞動力，多為老年人，占比約為5%。他們到市場上做點小買賣，大多只是經營很少的商品種類。在這3類人員中，第一部分是主體，也是治理阻力的最大來源。有效地引導 “馬路市場”經營者對 “馬路市場”的治理工作理解與支持是突破治理困境的關鍵環節。

“馬路市場”的消費者主要有3類。其一是附近的市民。他們或居住或工作在市場附近，因此到市場上購買商品十分便捷。這一類群體是 “馬路市場”上的主要消費者。其二是經常性的過客。途中稍做停留，順便購物。其三是有的消費者偏愛馬路市場上商品便宜、新鮮、品種多的特點，因而常常光顧。其中第一類人員是主體，引導好這部分消費者的需求，能對 “馬路市場”產生強大的分流作用。

二、目前濟南市 “馬路市場”構成概況

目前濟南的 “馬路市場”主要是經營農產品，貨源主要來自于市區幾個農產品批發市場以及部分郊縣的蔬菜產地，進貨渠道相對比較簡單、集中。勞務活動和沿街小吃主要依靠市場上的勞動者自主提供。

（一）市場數量

近年來，濟南市市區范圍內占道經營的 “馬路市場”數目是隨著管理的寬嚴程度而反復升降變化的。2009年，全市以舉辦全運會為契機，對城市環境進行了集中綜合整治，此時 “馬路市場”總體上已經銷聲匿跡，而會后出現回潮反彈。據城管執法部門2014年4月份統計，濟南市共有 “馬路市場”160余處。通過走訪調查的實際數字為145處，其中部分 “馬路市場”在創建國家衛生城市期間被取締。在這145處市場中，2000年之前與之后形成的各占50%左右，2009年之后形成的為31處，占21%。（以上數字不含燒烤攤點）

（二）地域范圍

以走訪調查的145處 “馬路市場”為例。第一，從地域分布來看，數量由多到少依次為：市中區43處、長清區28處、天橋區27處、槐蔭區19處、歷下區15處、歷城區10處、高新區3處；第二，從經營時間段分布來看，全天市37處、早市42處、夜市34處、午市27處、臨時市場5處；第三，從占道分布情況來看，占據居民區內街道的34處、次干道的44處、主干道的31處、背街小巷的22處、其他空閑場地的8處、與有形農貿市場伴生的6處；第四，從聚集區域來看，以 “馬路市場”為中心方圓1 500m左右鄰近居民區的131處，鄰近學校的105處，鄰近醫院的39處，鄰近商業聚集區的35處，鄰近公園、廣場、綠地的24處，鄰近有形農貿市場的13處。

（三）業戶結構

在課題組走訪調查的145處 “馬路市場”中，共有從業人員17 435人，其構成從人員身份來看，農民10 974人、下崗失業人員4 706人、上班族726人、學生435人、殘疾人402人、其他身份192人；從經營者來源地看，本地戶口人員12 532人，外地來濟人員4 903人，其中來自省內4 233人，省外670人；從經營品種看，145處 “馬路市場”中，共有攤位13 455個。其中，蔬菜類3 820戶，衣物、鞋襪、箱包類2 257戶，日用小百貨類1 445戶，水果類1 387戶，小餐飲類1 071戶，小食品制售類992戶，生肉、蛋類511戶，食物類濕貨、干貨類441戶，糧油、調料類350戶，數碼電子類210戶，魚類等水產品類202戶，流動燒烤類173戶，生活服務類155戶，花鳥魚蟲類131戶，土產雜品類127戶，家禽類81戶，熟食類38戶，舊貨類31戶，古玩、字畫類25戶，書攤類8戶。

（四）顧客成分

按照價格標尺，中、低收入人群系 “馬路市場”消費的主力軍。據了解，濟南的消費水平處在全國中等水平，2013年濟南城市居民人均消費性支出為21 667元，平均每月為1 805元，城市居民最低生活保障標準為每月510元，最低工資標準為1 500元，市民的消費比重為0.61，食品消費支出總額占個人消費支出總額的30.6%左右，大部分消費群體的價格承受能力一直在低層次徘徊。“馬路市場”的價格優勢，明顯高于正規商業網點，所以吸引了大批中、低收入的消費者。

（五）分布規律

從時間分布看，濟南市的 “馬路市場”消費群體和消費時間段均具有明顯的規律性，以早晚市最為典型。因為這兩個時間段尤其是早市這一時段中，恰恰是大多數市內農貿市場和其他商業服務網點尚未開門營業的時間；從空間分布看，消費人群聚集的區域往往是 “馬路市場”的易生地段。根據人們的生活習慣，現代人的日常便捷活動半徑一般為500m，步行一般在10分鐘左右。而目前許多社區商業網點特別是菜市場 （店）數量不足且分布不夠均衡，有些居民點正規營業網點欠缺，居民購物很不方便，“馬路市場”便趁虛而入。

三、城區 “馬路市場”形成的主要原因與治理難點

（一）城區 “馬路市場”形成的主要原因

1.規范化商業流通服務網點不足，經營品種不夠齊全，為 “馬路市場”提供了生存空間。據有關統計數據表明，1985年濟南市共有城區農貿市場40處，到1996年增至203處，后來由于拆遷等原因，數量逐年下降。2014年創建國家衛生城市期間，各區辦事處、商務、工商等部門統計綜合的數據表明，濟南市共有城區農貿市場108處。從統計數據看，“馬路市場”的數量明顯高于室 （棚）內農貿市場數量，后者數量明顯滯后于實際的消費需求。另外，某些群眾生活必需的商品 （諸如針頭線腦、土產雜品之類）由于價低利微、檔次不高，一些正規商家不屑于經營，客觀上也為 “馬路市場”的產生提供了溫床。

城區農貿市場滯后的問題，在濟南市部分老舊開放式居民小區尤為突出。由于建設年代較早，社區商業網點等配套服務設施不完善，難以滿足居民群眾的生活消費需求，以周邊居民為主要消費群體的“馬路市場”也就隨之產生。從濟南市實際情況看，“馬路市場”與居民區相伴相生的規律就比較明顯。為滿足老舊小區居民對于農副產品的需求，近年來濟南市商務部門也曾審批了一些農貿市場，但落實情況不理想，規范化的商業網點明顯不足，部分市民只好被動地選擇 “馬路市場”。

2.正規商業網點布局欠合理、管理欠規范，競爭力明顯不如 “馬路市場”。有的商家因為租金高昂，不得不棄店經營，占道為市，加入到 “馬路市場”的行列。此外，由于在價格和便捷等方面難以與 “馬路市場”匹敵，有些正規農貿市場、便民肉菜店只能淪為 “馬路市場”的陪襯。有的勉強維持，有的則直接關門停業。以蔬菜交易為例，據有關部門測算，濟南市每日蔬菜的上市總量約為600噸，其中在城區農貿市場實現的交易量占30%左右，在大型商業超市實現的交易占20%左右，在社區便民肉菜店實現的占20%左右，在 “馬路市場”實現的交易占30%左右。全市 “馬路市場”蔬菜攤位有3 820戶，市室 （棚）內農貿市場蔬菜攤位約為2 160個、社區肉菜店308個。可見，“馬路市場”乃是蔬菜供應的 “主力軍”。

現有正規商業設施租金相對較高，難以適應群眾對低端易耗品和日常生活必需品的多樣化需求。據測算，目前濟南市商業租金大多為4-8元/㎡/天，核心商圈內商業租金更高達10-20元/㎡/天。高額的物業費以及房屋租賃、裝修改造等費用，對于經營小本生意的業戶來說的確無力承受。

3.外來進城人口和城市無業人員推動 “馬路市場”發展壯大。據統計，濟南市主城區外來人口與戶籍人口之比為1∶1.5，在 “馬路市場”的從業人員中，具有濟南城區戶口的人數僅占10%左右，多數外來人員選擇來濟擺攤的一個重要原因就是濟南的管理環境相對寬松。再由 “馬路市場”從業人員的身份看，農民和下崗失業人員分別占到總數的63%和27%。這些人員大多數文化程度低、無技術、無資本，有的售賣自產自銷的商品，有的直接從大型批發市場批貨來此售賣，多為小成本經營。

4.“多龍治水”難以形成合力。根據濟南市政府出臺的 《城市管理綜合執法暫行規定》，濟南市城市管理行政執法局具體負責查處違法占道行為，但 “馬路市場”的管理，涉及方方面面，城管部門管理的僅是末端，不能解決問題的根本。濟南市的市場培育、發展和管理工作職能在不同的階段曾歸屬不同的部門。計劃經濟時期，工商機關承擔了市場培育管理的職能；改革開放初期，市場發展的職能隸屬各級政府的財貿辦公室；2002年，濟南市工商部門按上級指示與各類市場徹底脫鉤，市場培育發展職能從工商部門調整到各級政府的經濟委員會，后調整至經信委，然后調整到貿易服務局，目前這項職能隸屬于商務局。

1996年以后，濟南市的市場建設與發展，主要是以商業化投資為主導。商業運營公司選準建設市場的地段后，經過有關部門審批，投資建設市場，出租出售攤位或商品房，收取租金，這是市場發展的主流模式。作為最基層和最具體的管理主體，街道辦和居委會在管理方法等方面經驗不足。在實際操作中，“馬路市場”的管理主體也比較混亂。一些基層管理主體往往重收費、輕管理，甚至只收費、不管理，使“馬路市場”管理陷入了 “整治、反彈、再整治、再反彈”的怪圈，難以形成持久的管理合力。

（二）“馬路市場”治理的主要難點

1.治理 “馬路市場”的社會動力不足。大多數居民群眾既不滿于 “馬路市場”帶來的臟亂差等問題，又不想失去 “馬路市場”帶來的便利，甚至在很大程度上寧愿容忍 “馬路市場”帶來的負面影響。

2.執法環境不夠理想。治理馬路市場的執法依據不完備，多數市民的法制意識淡薄，法不責眾的社會心態很普遍，有時管理對象或挾眾拭法、或以情拒法，治理難導致相關部門的管理者對市場執法缺乏信心。

3.社會保障、救助事業發展滯緩拖了 “馬路市場”治理的后腿。鑒于目前社會保障水平總體較低，“馬路市場”上的多數商販沒有正式工作，沒有納入社會保障體系，無緣享受社會保險和就業服務的支持，使管理部門對治理 “馬路市場”投鼠忌器，縮手縮腳。

四、治理 “馬路市場”的路徑

綜上所述，要想認真治理 “馬路市場”，必須認真解決兩個方面的問題：一方面是安置好現有 “馬路市場”的經營者；另一方面是滿足好 “馬路市場”消費群體的消費需求，使居民生活的便捷程度不受影響。其中，矛盾的主要方面是安置好馬路市場經營者。以此為導向，“馬路市場”治理工作大致應當經過3個主要階段。

第一階段，做好充分的社會準備。要想走出 “馬路市場”的治理困境，最可行的辦法就是先易后難，減少治理阻力。可從清理外圍入手，釜底抽薪，促使 “馬路市場”逐步衰落，自然淘汰。為此，首先就應當在市政建設中，抓好正規商業網點的科學布局，逐步降低市民群眾對 “馬路市場”的依賴程度，進而以布局合理的規范性市場替代 “馬路市場”。其次，要積極優化治理 “馬路市場”的法制環境。根據法律規定和濟南市實際情況，對 “馬路市場”經營做出具體、適用的限制性規定，尤其要注重規定的權威性、實用性和可操作性，確保其能夠落到實處。最后，應當妥善安排好現有 “馬路市場”經營者的生計和出路，解除其后顧之憂，增強其抵御生活風險的能力，引導他們到正規市場上去合法經營。另外，還應當大力引導市民群眾樹立健康科學的生活理念，培養其到正規商店購物的消費習慣，逐漸地清除 “馬路市場”生存的社會土壤。同時，正規商店也應當進一步樹立便民意識，改進服務，增強自身的競爭力。通過以上舉措，為治理 “馬路市場”準備必要的社會條件。

第二階段，抓好對 “馬路市場”的疏導、排遣。其一，規范批發市場的營銷渠道，使其向正規商業網點傾斜，減少 “馬路市場”的額外獲利空間，提升正規商店的競爭優勢。一方面，可以在各類批發市場內力推優質產品集中供貨制度，鼓勵市場管理方以合同制供貨的方式積極組織優質貨源，向大型商場（超市）、規范化農貿市場、餐飲企業等推銷高品質的農副產品，樹立正規商家的良好品牌形象；另一方面，可以指導行業協會組織商家到大型批發市場進行集中采購，以巨大的批量壓低進貨價格，以較高的性價比提升正規商家的競爭力。

其二，以優質的服務提升正規商場的競爭力。目前城市正規市場的范圍主要包括各類大型商場、超市、統一管理的民營市場和居民小區內的小型商店等，它們都對 “馬路市場”有良好的替代功能。

大型商場、超市的優勢主要在于它們出售的產品質量更有保障，經營規范。因此大型超市要注重樹立其品牌，規范購銷渠道，豐富產品種類，提供 “馬路市場”無力提供的優質商品和服務，以良好的質量和購物環境吸引顧客。大型商場還應當發揮其規模優勢和專供能力，建立 “農超對接”的直通渠道，引進規范生產基地和廠家生產的 “綠色食品”“有機食品”“無公害食品”和稀有食材等；同時，可以實行定向服務，對大宗用戶進行專供，建立穩定的供銷鏈條，搞好專業化經營。

民營市場屬于一種低端的日用雜品市場，它們具有與 “馬路市場”類似的便捷屬性，對馬路市場具有較強的替代性作用。當然搞不好也會出現與 “馬路市場”相類似的問題，所以還需不斷地加以整頓、規范。目前的當務之急主要是應當著力于提高它的公益性和專業性，促使其布局更合理，管理更科學，經營更透明。此外，還應發揮其對經營大眾化商品的優勢，對同化 “馬路市場”產生較強的示范帶動效應。

居民小區內沿街的綜合門市商店對 “馬路市場”具有很好的替代作用，但不足在于數量稀少，一時難以完全替代 “馬路市場”，因此應立足于增加其數量。眼下可行的辦法大致有二：其一是在審批房地產住宅區開發項目時，規劃出一定面積的平價門市，用于開設便民商業設施；其二是逐步地推進社區物業管理的半公益化改造，以便將居民生活必需品的供應納入物業范疇加以管理。最簡單有效的辦法就是由社區居委會出面，優先租賃一定面積的門面房作為社區便民服務站，然后安置原 “馬路市場”的商戶來經營，在方便社區居民生活的同時，還可以有效地分流 “馬路市場”商戶。通過科學布局居民社區服務網點，可以使居民消費需求就近得到滿足，減少他們去 “馬路市場”求助的機會。

第三階段，科學篩選 “馬路市場”的去留。首先，科學選擇合理路段，在能夠確保管理的前提下，保留部分 “馬路市場”。可以在某些人流、車流稀少的空閑路段，保留部分 “馬路市場”，這樣既可以充分利用寸土寸金的市區空間，也可以彌補規范化市場輻射面不足的缺點，還可以為就近安置低收入人群提供一個抓手，有利于使 “馬路市場”揚長避短。如濟南市中心區斜馬路的 “馬路市場”，存續多年，井然有序，就是 “馬路市場”發揮正效應的一個范例。

其次，有序分流現有 “馬路市場”上的經營者。對于其中的常年固定攤位，可使用適當的優惠政策引導其向規范化商業網點轉移，一時不具備轉移條件者，可限定其在指定的路段、指定的時段內規范經營；對那些 “馬路市場”中的流動攤販，鑒于其流動性較大，不確定性較強，管理難度較高，應加大限制力度，原則上禁入中心城區進行經營。

再次，對 “馬路市場”加強分類管理，對嚴重擾民、妨礙社會秩序的經營者，堅決取締；負面效應明顯、一時不易取消者，應嚴格控制，逐步淘汰，總體上不再增加濟南市 “馬路市場”的數量。

最后，對保留下來的少量 “馬路市場”逐步實現整合規范、納入正軌。一方面是要按照政策，抓好工商登記、衛生檢查、質量管理等必要的基礎環節；另一方面是要對經營者開展好專業培訓，建立誠信檔案，維護市場環境，從而達到提高其市場服務水平的目的。

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[責任編輯：慶來]

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A

1674-3652（2016）03-0129-05

2016-01-01

王征，男，山東濟南人。博士，研究員。主要從事城市經濟學研究。