基于信息生態理論的網格化社會服務管理業務機制創新研究

崔順愛 劉霆 王柏弟

摘 要：網格化社會服務管理體系是一種集約化、智能化社會管理方式，這種方式以信息生態理論為指導，結合社會服務管理的實踐特點，實現了全流程閉環業務融合，包括以層次性為基礎的“大、小、微”三級循環、以反饋控制為核心的五種管理機制和以協同進化為目的的七個關鍵環節。

關鍵詞：網格化；社會服務管理；信息生態；業務機制；創新

中圖分類號：G203 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016019

Mechanism Innovation of Grid Social Service & Management Based on Information Ecology Theory

Abstract Grid Social Service & Management System is a way of intensive and intelligent governance. Under the guidance of the information ecology theory and combining with its own characteristics of the practice of social service management， Haidian District realizes the closed-loop service integration of the whole process， including the "big， small， micro" triple loop based on the hierarchy theory， five kinds of management mechanism centered on the principle of feedback control， and the seven key links for the purpose of cooperative co-evolution.

Key words grid； social service management； information ecology； mechanism； innovation

1 引言

網格化社會服務管理是加強和創新社會管理的重要舉措，是國家治理體系的有機組成部分與提高現代化治理能力的重要體現。這種新的城市管理模式引起了很多地方政府的重視與應用，自2005年6-7月間，建設部和北京市下發文件，在全國27個城市推廣北京市東城區的做法[1]，全國多個城市實施了網格化社會服務管理模式，改善了原有的社會服務管理業務流程。“網格化社會服務管理”是以責任制為核心，在社區（村）以下劃分網格單元，并通過網格整合力量、共享資源、優化流程，同時運用信息技術進行精細化服務的智能化社會管理方式[2]。在社會服務管理方面，全流程主要是指各個地區為解決群眾所反映的社會問題所經歷的一系列工作環節，這些環節協同進化，相互作用，最終實現社會和諧的目的。

北京市海淀區在借鑒這些城市或地區網格化城市管理工作流程的基礎上，以信息生態理論為指導，結合自身社會服務管理的實踐特點，實現了全流程閉環業務融合，并借助網格化社會服務管理業務機制實現管理創新。海淀區政府綜合考慮了“人、地、物、事、組織”等因素與相關理論的指導實踐，搭建了一個基于信息生態的整體系統，并通過內外聯動、環環聯接、有機融合的“全流程閉環模式”實現業務、流程、環節三者的協同進化創新。其中，海淀區政府提出的全流程閉環業務主要體現在以層次性為基礎的三級循環、以反饋控制為核心的五項機制、以協同進化為目標的七個環節，通過上述三方面業務的有序執行、正確反饋，開展海淀區網格化社會服務管理活動。

2 理論基礎

全流程閉環業務模式是以信息生態理論為基礎的。信息生態理論認為信息生態要素包括技術、人與信息行為及其背后的社會、經濟、文化、政治環境。由于網格化社會服務管理既涉及到技術又涉及到人，更依賴人在信息基礎上所采取的信息行為，是一個高度復雜的進化系統，所以整個管理實踐活動離不開信息生態理論的指導。

2.1 信息生態的概念及特征

“信息生態”是研究人、信息技術與信息環境相互作用的過程及其規律的科學，并協調人、信息技術、信息環境三者的發展。若將信息生態看作一個宏觀的系統，信息生態系統則是由人、工作、價值和技術組成的信息環境，并通過技術支持人的行為或工作流程[3]。簡單來說，可從兩個視角理解信息生態，一是從人的角度重新審視了信息活動，是人們認識事物的一種態度的轉變；二是從系統的角度分析信息生態，更能準確表達信息生態的內涵。

根據相關研究，筆者將信息生態系統的特征歸納為五點：（1）這是一個各部分之間的各種聯系所構成的復雜系統，即信息生態是一個由多要素共同組成的系統，要素之間相互變動和連動，促使信息生態具有動態性和多樣性，用以適應不斷變化的環境及人的能力[4]；（2）這是一個具有多方面、層次性的復雜系統，即信息生態系統的整體性和結構性都是相對的，是具有層次性的。其中，系統內的運作不受到因果規律限制，其投入與產出沒有嚴格的因果聯系[5]；（3）這是一個具有地域性的復雜系統，即信息環境作為社會環境的重要組成部分，必然受其所處的社會環境及自然環境影響與制約[5]；（4）信息生態系統通過系統開放性促使不同部分依據各種聯系共同改變與協同進化，即開放的特性使得信息生態系統成為一種生命系統，通過自組織能力使各組成成分相互聯動共同改變和協同進化[5]；（5）人是維持生態生存必須的關鍵性物種，人作為聯系關系的紐帶與橋梁，不但可以吸收更多的因素進入系統，也可以聯結與操作各種因素來提高信息利用效率[4]。

總的來說，信息生態理論強調系統與外界的信息交換；強調系統中各個組成部分的關系和相互影響；強調系統的進化思想[6]。

2.2 國內網格化社會管理機制現況

到目前為止，全國多個城市實施了網格化社會服務管理模式，并提出可借鑒的流程機制。如北京市東城區根據網格化社會事件管理特點，在調研分析的基礎上，提出了社會事件“發現上報-指揮派遣-處置反饋-任務核查-評價考核-結單歸檔”的六步閉環業務協同法[14]。北京市朝陽區優化工作流程，健全運行機制，在完善信息采集維護機制、問題源頭發現機制和綜合管理執法機制的基礎上，重點加強信息分級共享機制、任務協調處置機制、分層處理解決機制建設。鄂爾多斯市東勝區進行網格化管理的工作流程，總體可劃分為監督和指揮兩大職能，涉及信息采集、監控和評價、指揮調度和協調、具體執法和事務處理等四個層次，而工作業務流程則包括了信息收集、信息登記與核實、任務立案、任務分配與處理、核實結案和綜合評價六個階段[15]。晉中市在實施網格化管理的過程中采取了五項機制，即實施黨建引領、閉環運轉、部門聯動、組團服務、效能考核五項機制，實現服務管理高效化[16]。長沙市開福區的網格化社會服務管理實施情況，是通過“發現上報、指揮派遣、處置反饋、任務核查、考核評價、事件歸檔”的六步閉環檔案，動態顯示了每一件網格事務處理的全過程和處理效果，從而使網格化社會管理服務時效得到了加強[17]。

縱觀上述文獻和實踐可以發現，各地區網格化社會服務管理成效顯著，對于社會管理模式的創新具有較大的參考價值和意義。

2.3 信息生態理論與全流程閉環業務融合

全流程閉環業務涉及許多方面，如信息采集、任務派遣等等，在具有獨立、特定功能的同時，形成了一個有機系統，維持整個網格化業務體系的正常運轉。整個業務循環過程中包含信息、人、技術、信息環境等要素，并且維持要素之間的平衡。因此，全流程閉環業務可以被視作一個信息生態系統。

內嵌于信息生態系統的網格化服務管理機制，必然使信息生態系統具有系統性、層次性、地域性、協同性和以人為本等5個特性。本文將這些特性視為海淀區網格化社會服務管理機制的主要設計原則：（1）系統性。在社會服務管理中主要指各要素、各環節、各層次、各部門構成了一個整體，整體效用大于各部分效用加總之和；（2）層次性。根據社會服務管理工作的地區特點和實踐總結，對社會服務管理的層面劃分，各層面能夠處理的問題，由各層面獨立解決，對于較為棘手的社會問題，則由各層面協同解決；（3）地域性。不同地域所面臨的社會環境不同，社會服務管理方式具有差異性；（4）協同性。社會服務管理是一個開放的動態的生命體，各要素、各環節、各層次、各部門具有自組織的能動性，實現協同進化；（5）以人為本。從整個社會的利益來講，實施社會服務管理就是要保障人民群眾的生活，維持一個良好的社會環境。再從社會服務管理的要素來講，在社會民情信息、工作人員群體、技術和信息環境等要素中，工作人員是主導性的因素，工作人員相互協作，使得社會信息得以采集、相關技術得到最大利用，從而改善信息環境。

綜上所述，信息生態的相關理論和思想可以為全流程閉環業務實踐提供指導，滲透到各個業務環節之中。北京市海淀區在信息生態理論的引導下，完善了社會服務管理的運行機理，實現了業務機制的創新。

3 以層次性為基礎的“大、小、微”三級循環

實施網格化社會服務管理過程中形成的信息生態是指在當前的信息環境下，由信息人、信息流、管理實踐和技術等因素構成的一個自組織、自我進化的系統，其中信息人作為信息生態系統的主體，由個體的自然人、群體或組織構成，他們在系統中可以分別承擔信息供應、信息傳輸、信息消費和信息分解四項職能[7]。

信息人主要是指采集、加工、存儲、傳播和利用社會信息的工作人員；信息流是信息生態系統中的客體，是信息內容及其運動狀態的統一體，是網格化社會服務管理過程中所需要的數據或信息；管理實踐即指在信息流基礎上，針對社會問題展開的社會服務管理活動；技術則包括“一網一庫一平臺”在內的所有相關信息技術。技術化的環境可以有效促進社會信息的傳輸、交流、反饋和循環，社會服務管理的工作人員依托這種技術化的環境及時應對或者預測、解決可能出現的社會問題，從而最優化地實現網格化社會服務管理這一有機系統的價值。

層次是信息生態系統的基本特點，系統內部各要素的排列組合方式即構成系統的結構。信息生態具有層次性，不同層次的信息生態系統具有不同的特點，這些層次相互聯系相互作用，構成了完整的信息生態系統。能級原理源于管理學，是把系統內的各種管理手段和要素，按其能量大小進行分級，制定出每一能級相應的行動規范和操作標準，以此來建立管理系統的穩定結構，確保系統整體目標的實現。

結合網格化社會服務管理實踐，根據社區（村）、街道和區實施網格化管理的具體情況，運用能級原理，將網格化社會服務生態系統分為社區（村）、街道和區3個層次（見圖1）。每個層次在社會服務管理中擔負的職責不同，因而所處的能級不同。在自身構成系統的同時，又與其他層次相互連通。以此能級原理為依托，海淀區網格化系統融合分析平臺除了按照前述五個服務管理機制的主要原則，綜合考慮了業務集中化、流程規范化等業務原則，充分整合現有信息系統的共性特點，將業務辦理流程全部融入“微循環”、“小循環”、“大循環”總體業務流程（見圖2）。

在區級層面：信息人即區級社會服務管理工作人員，這些管理人員通過多種渠道（包括技術平臺）從社會中采集信息，在了解情況之后，受理立案，聯系相關部門，并根據職能不同進行分揀派遣，屬于區級問題，批轉至區專業部門，屬于街鎮或社區問題，先下發至街鎮級平臺辦理。在事件或問題下發到相應平臺之后，對任務進行處理、反饋，并進行結果督查，最后完成結案。

在街道（鎮）層面：信息人主要指街道（鎮）級社會服務管理工作人員，他們除了通過多種渠道直接采集信息外，還會受理區指揮中心下派、社區（村）上報的問題。所以，在海淀區整個全流程閉環業務中，街道（鎮）層面起到了承上啟下的紐帶連接作用。

在社區（村）層面：社區統一受理街鎮分中心下派、網格員上報、監督員上報等渠道反映的問題，社區層面的信息人是指社區層面負責社會服務管理的工作人員，在網格化社會服務管理這個信息生態系統中，社區層面處于最基層，也是最不可忽略的一層，社會問題通常是由基層人員上報，才得以被及時發現。

通過對整個區進行合理劃分，實現3個層次的各司其職，有效運轉。而且，無論是層內，還是層與層之間，社會服務管理都不再局限于技術方面，而是愈來愈重視人、信息、技術與信息環境的相互關系，關注網格化社會服務管理系統運行的質量和效果。歸納來說，做到了以下幾個方面的創新：

一是處理好了網格化社會服務管理生態系統“獨立”與“聯合”的關系，所謂“獨立”是指各層級內部業務不太需要與其他層級業務有所交互，有較大的獨特性，由此導致各層級所形成的生態系統存在于一個封閉而穩定的狀態。但這3個“獨立”的層級生態系統并非完全“獨立”，而是能夠在需要的情況下，相互對接與協同。如，區級平臺接到反映問題的信息后，對街道單位責任范圍的問題，及時轉到街道級平臺、街道級平臺接收反映問題的信息后，對社區能夠處置的問題，及時轉到社區級平臺等，實現問題信息的共享和交換，業務之間保持協同，因此，這些層級生態系統是“獨立”基礎上的聯合系統，互通互聯。

二是運用信息生態的整體思路實現了社會管理信息和對不同類型信息的集成，并把所有參與或影響組織信息管理活動的因素全部納入到社會服務管理生態系統中。如，網格員、群眾以及各級組織的工作人員等，使得社會服務管理生態系統組成因素的角色范圍擴大、聯系渠道增加、相互影響加深。

三是吸收了信息生態系統的進化觀點，持續完善業務流程，提升了辦事效率。在信息生態理論的指導下，對流程進行了深入研討，在“大、小、微”循環的基礎上，根據街鎮、社區自身的實際情況，優化工作流程，形成初步方案，開展意見征集，從而完善了以反饋控制為核心的五項管理機制，并建立了以系統協同為基礎的全流程閉環管理體系。

4 以反饋控制為核心的五種管理機制

在控制論中，“控制”的定義是為了改善某個或某些受控對象的功能或發展，需要獲得并使用信息，以這種信息為基礎而選出的、于該對象上的作用。控制的基礎是信息，任何控制都有賴于信息反饋來實現[8]。

網格化社會服務管理是一個信息生態系統，控制論研究的對象是系統，反饋又是控制論的核心。因此，在管理機制方面，充分利用控制論中的反饋原理，并拓展反饋原理的應用方式。以滿意度回訪機制為例，當基層將問題信息反映到社會服務管理平臺之后，相應的辦事部門會根據群眾提供的問題信息按規定的流程來解決問題，在問題得到處理后對群眾進行回訪以了解問題是否得到真正的解決。如果仍存在問題有待處理，那么相應的層級平臺會進行再調控，通過這樣一種反饋控制的過程使提出的社會問題得到全面的解決。社會服務管理機制主要有以下五項（見圖3）。

4.1 協調聯動機制

在組織運行實踐過程中，涉及多個部門的協調聯動，關于協調聯動機制，可以歸結為以下五點：一是逐步完善無縫隙聯接工作機制；二是建立健全與區信訪辦重大信息共享機制；三是建立與區司法局建立法律援助機制；四是與區法制辦合作形成城市管理問題處置責任爭議裁定工作機制；五是建立與區監察局的協調聯通機制，加強問題的協調督辦。

從反饋控制的角度來看，當社會問題反映到相關平臺之后，該平臺會對問題進行判斷，與問題涉及的部門及時溝通，例如上述提到的區公安局、區信訪辦、區司法局、區法制辦和區監察局等部門，傳達問題信息，相關部門收到問題信息后，進行相應處理，與區城市服務管理指揮中心協同聯動，處理完畢之后向該中心傳達處理結果，中心據此進行相應調控，實現一個完整的反饋控制過程。

4.2 雙向考核機制

在現有績效考核的基礎上，依托網格化社會服務管理體系，實施條塊“雙向”考核評價制度，建立網格工作人員、網格、街鎮、相關職能部門間的“雙向”考評機制，強化街鎮、社區（村）對區屬專業部門及其派駐機構履職情況的考核評價。從反饋控制的角度來看，雙向考核的對象在了解到自身的考核結果之后，會依據考核結果對各自的工作方式進行調整，結果稍差的人員可以據此改善工作手段，更新工作方法，從而更好地滿足廣大人民群眾解決社會問題的需求。當然，考核對象如果對考核結果有異議，可向領導小組辦公室提出申訴，由領導小組處理。

4.3 案件跟蹤機制

通過建立案件跟蹤與提醒機制，防止漏辦與延辦。借助于系統設置和短信提醒，加強對到達案件、快到期案件的警示，使承辦單位及時接收和辦理案件。同時，采取人工梳理的辦法，時刻加強對案件的跟蹤，防止案件的丟失與遺漏。案件跟蹤與提醒機制本身就是信息傳輸的過程，承辦單位在接到提醒或警示信息后，可以加快推動業務流程的運轉，提高辦事效率，保障案件全部得到辦理。

4.4 首接責任機制

推行首接負責制，做到首問必答、首問必釋、首問必果。對于社會案件，做到件件有人辦，事事有人回，減少了辦事的環節，提高了辦事的效率。對群眾反映的問題，在經過了解之后，對案件進行派遣，保證整個信息反饋系統的暢通，有助于問題得到及時解決。并且，通過相關文件對首接負責制進行過詳細的說明，包括工作目的、工作原則、工作內容、工作流程和工作問責，使首接責任落到了實處。

4.5 滿意度回訪機制

加強滿意度回訪，提高群眾參與程度。通過定期進行滿意度回訪調查，對工作態度、工作效率、實際解決訴求情況等方面征集群眾的意見，并將有關數據反饋給責任單位，要求做出正面回應。反饋是信息的反饋，無論上述哪一種機制，都與信息緊密相關，是利用信息來實現預定目標的行為，只是不同機制下，信息的表現形式不同，例如雙向考核機制中涉及的是考核信息，首接責任機制中涉及的主要是社會問題信息……借助于接收到的信息，控制主體得以調節自己的行為，從而實現有效的控制。