公共文化服務網絡治理：一個基于契約的視角

羅云川 阮平南

摘 要：文章對公共文化服務網絡治理中契約的內涵、關系、構成進行了研究，并對公共文化服務的社會化購買與PPP模式進行了探討。提出在公共文化服務網絡治理中，多元主體的參與使公民與政府之間的“委托-代理”關系發生了轉移，產生了第二級的“委托-代理”關系，認為公共文化服務中的契約治理由精神、行為和分配三個層面構成。

關鍵詞：公共文化服務；網絡治理；治理；契約

中圖分類號： G24 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016016

Governance of Public Cultural Service Net-work in Perspective of Contract

Abstract In this paper， the connotation of contract in the governance of public cultural service network， relation， and structure was studied and the socialization of public cultural services to buy and PPP model are discussed. In the governance of public cultural service network， multi-subject participation made the "principal-agent" relationship between citizens and the government shifted， and a second level of “principal-agent” relationship was produced. The contractual governance in public cultural service is composed of three aspects： spirit， behavior and distribution.

Key words public cultural service； network governance； governance； contract

1 引言

黨的十八屆三中全會決定將推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標，并指出“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”[1]公共文化服務作為由政府主導的，旨在保障社會公民基本文化權利的一項國家基本公共服務，推進其治理體系和治理能力的現代化應是題中應有之義。

治理理論興起于上世紀90年代。根據治理理論主要創始人羅西瑙的定義，治理是指一種共同的目標所支持的一系列活動，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要強力克服挑戰而使別人服從[2]。盡管眾多學者對治理一詞的解釋不一而足，但其核心思想是基本相同的：治理是多元主體為有效達成某一目標，在平等協商的基礎上，協同開展活動的過程、制度及規則。在治理理論基礎上發展起來的網絡治理，即應用數字網絡技術、多元主體以網絡形態進行溝通與協調從而達成一致目標的模式，成為具有較強現實意義和可操作性的治理模式。

在諸多網絡治理文獻中，信任被廣泛認為是一個基礎要素。本文認為，在現實環境下，信任需要有一個承諾化的載體和規范化的體現，便是契約。一方面，目前中國行政體制下，按程序、符合規矩是政府工作的基本要求，政府無法靠單純的信任推動網絡治理格局的形成；另一方面，當前中國社會環境下，“信任危機”普遍存在，靠抽象的信任無法形成約束力，必然會帶來整個網絡的運行風險。信任與契約是相輔相成的，如果沒有基本的信任，也不會形成契約，而契約的達成也會加強各主體之間的信任。

2 對契約的理解

契約一詞最早是在古希臘、羅馬時期形成的[3]。隨著社會的發展，契約的概念逐步超出了經濟和法律范圍，并被應用于政治、宗教、倫理等各方面。何懷榮[4]認為歷史上的契約涵義主要有四種：（1）作為經濟法律概念的契約，這主要見之于《羅馬法》；（2）作為宗教神學概念的契約，這主要見之于《圣經》；（3）作為社會政治概念的契約，這主要見之于中世紀末的反暴君派理論家和霍布斯、洛克、盧梭等人的著作；（4）作為道德哲學概念的契約，這主要見之于羅爾斯的著作。從現實應用角度，這里從社會契約論、經濟法律概念和一般人類生活方式看待的契約精神三個角度來理解契約。

社會契約思想的早期論述可籠統地見于古希臘哲學家伊壁鳩魯、柏拉圖以及亞里士多德等人的著作之中[5]。經過古羅馬及中世紀的洗禮，社會契約思想日漸飽滿，在霍布斯、洛克、盧梭、康德、費希特的筆下漸成一套完整的理論體系，盧梭的《社會契約論》就是其中影響最為廣泛的代表作品。1971年，羅爾斯的《正義論》以洛克、盧梭、康德的社會契約論為基礎[6]，將程序理性和工具理性引入進來，使社會契約論在當代國家治理中進一步擁有了“程序正義”。根據社會契約論，政府權力來自人民的同意和授權，政府與公民是契約性的委托-代理關系，它要求政府依必須致力于保護公民的生命、財產、自由等權利。一旦政府違背了契約，違背了成立政府的目的，該契約就因政府違背了人民的委托而自行失效，由人民授予政府的權力自動回到人民手中，政府的存在便不再具有合法性。社會契約論中“主權在民”的思想，與我國黨和政府倡導的“權為民所賦，權為民所用”是吻合的。

從經濟法律概念角度，契約源于經濟交換，并通過法律的形式固定下來。在現代契約經濟學中，契約是指交易各方為追求更大的經濟利益而在交易過程中建立起來的一種義務關系。奧利弗·威廉姆森[7]將契約治理定義為按照一定的制度結構來調整交易以產生節約成本效果的機制，這里的契約治理實際上就是對交易的治理，因此每一種交易都還原為一個特定的契約。在我國，有學者將契約與合同這兩個詞進行了比較，發現在清代契約是合同的上位概念[8]，在契約下有合同和單契兩個平行概念。新中國成立后，我國的一些規范性文件中出現了合同與契約交替使用的情形，直至70年代，合同一詞在我國得到廣泛的承認和使用，契約的稱謂逐漸被合同一詞所替代（如1999年10月1日起施行的《中華人民共和國合同法》），從這個角度上，契約與合同可以視為等同的、可以相互替換的概念[9]。也有學者對近年來我國區域政府間合作的協議如合作框架協議、合作備忘錄等進行了研究，提出了府際契約的概念[10]。

契約的另一個涵義就是近年來的一個熱門詞匯契約精神。契約精神源自于人們對契約兩千多年來形成的內涵和原則的凝練與共識，其涵義主要包括自由平等、誠信互利、權責對等，以一種行為模式和價值取向指導人們從事各種經濟、政治和社會活動，進而形成具有契約精神的社會[11]。此外，1960年哈佛大學商學院教授阿吉瑞思在其《理解組織行為》一書中，提出了“心理契約”的概念[12]，指在員工與組織的相互關系中除了正式的勞動契約規定的內容之外，還存在著隱含的、非正式的、未公開說明的相互期望和主觀理解。

綜上，契約這一概念至少包含三方面的涵義：其一，契約是政府行使公權力的合法性邏輯基礎，公民與政府是一種“委托-代理”關系，政府依法保障公民權益的過程，就是政府履行契約的過程；其二，契約可以是一種精神價值層面的共同認知，這種契約對達成共同認知的各方具有行為約束力；其三，契約可以是一種參與各方在責權利方面的分配約定，并具有法律效力。

3 公共文化服務網絡治理中的契約關系

公共文化服務作為一項公共服務，其本身也是一項公共權力，政府作為主要權力方與責任方，與社會公民存在著“委托-代理”關系。當多元主體加入到公共文化服務供給中，與政府協同開展網絡治理，便發生了公共權力的二次分配，產生了第二級的“委托-代理”關系（見圖1）。在此過程中，其他社會主體將一定程度上分享過去由政府獨享的公共權力，并因此承擔受委托的責任。在發生第二級“委托-代理”關系的領域，政府由過去的“臺前”轉向“幕后”，由公共文化服務的直接提供者向政策制定者、項目推動者、服務監管者轉變，承擔代理任務的企業、社會組織和公民則不再單純是過去被動的接受者，而成為公共文化服務的供給主體、參與主體和評價主體。

這種“委托-代理”關系的變化，將帶來一系列新的優勢，同時也存在一些潛在風險。在優勢方面，傳統科層模式下政府政策制定與執行合一使服務的開展缺乏足夠的自主權和靈活性[13]，缺乏測定和控制績效的有效機制，從而導致公共文化服務的供給常常與社會公眾需求相脫節；而新的模式下社會力量參與到公共文化服務供給中，使公共文化服務更接地氣、對公眾需求的感知更靈敏、參與度更高，公共文化服務不再是一個封閉的“黑盒”系統，開展以服務為導向的績效評估變得更加容易。在風險方面，由于企業、社會組織、公民作為主體參與公共文化服務中的各自動力因素不同，如企業利潤最大化的本質會使其不能全面考慮社會公平和公共責任，因而存在公平性與公共責任缺失風險[14]，而由于公共文化服務的第一受委托方是政府，則進一步會導致公眾對政府的信任度降低、衍生政府的合法性風險；以溝通和協調為基礎的網絡治理模式下，多元主體相對缺乏剛性約束，由于各自的行為習慣和行為驅動不同，易導致合作失敗、網絡解體，使公共文化服務質量受到影響；此外，在“委托—代理”關系的轉換過程中，有限理性的政府官員可能利用公權力獲取個人或部門利益進行尋租，從而引發腐敗風險。

針對契約關系變化而帶來的優勢和存在的風險，應從機制上進行有針對性設計，以發揮合作優勢，規避潛在風險。契約作為一個既倡導精神又約束行為，兼具價值引領和剛性約束的概念，則可以成為公共文化服務網絡治理中一個有效的治理要素。

4 公共文化服務網絡治理中契約的主要構成

“社會秩序是一種神圣的權利，為其他所有權利提供了基礎。同時，由于它不是一種自然而然的權利，它必然建立在各種契約的基礎之上。問題是要確定那些契約都是什么”[15]。基于對契約概念的分析，針對網絡治理模式中“委托-代理”關系變化所蘊涵的機遇和風險，本文認為公共文化服務的契約治理由三個層面構成：精神層面、行為層面和分配層面（見圖2）。

4.1 精神層面

該層面屬于參與公共文化服務各主體在價值追求方面的共識與約定，體現的是對公共責任、公共精神的一種價值追求和承諾。盡管各主體自身的組織目標、價值追求不同，但在參與公共文化服務過程中，各主體作為社會公眾的受委托方，其承擔公共服務的代理責任，既然參與其中，就需認同公共服務的價值導向，并予以承諾。在具體形式上，可以有公約、共識、宣言等，也包含參與公共服務本身即帶有的隱含性契約。如2008年10月，中國圖書館學會發布了《圖書館服務宣言》[16]，該宣言是圖書館領域有關主要機構經協商后共同達成的一項關于圖書館在服務方面的理念、原則與價值追求。

4.2 行為層面

該層面屬于參與公共文化服務各主體在行為操守方面的約定與承諾，體現的是各方在參與公共文化服務過程中所應遵循的行為準則、規章制度、程序規范、職業道德等方面的共同契約。行為層面的契約具有一定的強制力，在契約形成過程中，應是各參與主體在平等協商的條件下達成的共識，并應明確對違反約定者的懲罰性措施。在具體形式上，可以有行為準則、工作規程、服務規范、運行管理規定、管理辦法等規制性文件予以明確。在這方面，江蘇省張家港市文化志愿者協會的有關做法很值得借鑒：該協會2013年成立，制定了《張家港市文化志愿者協會章程》，明確了協會的宗旨和非營利性質；實行文化志愿者資格認證制度，發布了《張家港市文化志愿者招募注冊制度》《張家港市文化志愿者守則》《張家港市文化志愿者禮遇辦法（試行）》《張家港市文化志愿服務考評辦法》《張家港市文化志愿服務保障激勵辦法》《張家港市文化志愿者退出注銷制度》，對文化志愿者的申請、認證、行為準則、服務規范進行了詳細的規定，并通過保障激勵辦法和退出注銷制度明確了獎懲規則。

4.3 分配層面

該層面屬于公共文化服務有關主體在合作中責權利的界定和分配的共識與約定，是具有較強約束力的正式書面契約。跨區域主體間的區域合作協議、合作備忘錄以及政府與企業、社會組織簽訂的戰略合作協議等亦屬于此范疇。各主體間簽訂的合作合同是具有法律效力的契約文本，對相關方的權利、義務以及利益分配予以明確和法律性保障。例如，重慶市文化共享工程分中心在開展地方特色文化資源建設中，從2013年起突破過去只有圖書館參與資源建設的傳統，面向全市文化系統、高校系統、社會科研機構開展地方資源項目公開征集，以集思廣益的形式發掘有特色、有創意、貼近群眾精神文化需求的項目方案，通過專家組遴選項目、上報國家中心評審通過后，與有關申報單位簽訂項目任務書，在項目任務書中對建設內容、檢查驗收流程、資源建設與使用評價標準、資金分配等進行明確約定，并建立了過程監管和專家評估指導機制，使資源建設質量得到穩步提升[17]。

5 公共文化服務的社會化購買與PPP模式

作為契約實現的一個具體形態，政府向社會力量購買公共文化服務成為當前公共文化服務工作的一項重要內容。2015年5月，國務院辦公廳轉發了文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，提出加快推進政府向社會力量購買公共文化服務工作，推動公共文化服務社會化發展，并明確了《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》[18]（見表1）。

在政府采購目錄中，“公共文化體育設施的運營和管理”是一個重要突破，其中明確公共圖書館、文化館、村綜合文化服務中心、公共電子閱覽室、數字農家書屋等基礎設施的運營和管理可以通過購買服務的方式，委托社會力量參與，這將對基層公共文化機構存在的人員短缺、年齡老化、隊伍構成較為單一的局面形成有效補充，并通過與社會力量的合作，縮小與社會公眾的距離，提供更加貼近的服務。

公共文化體育設施的運營和管理屬于公私合作伙伴關系（Public-Private Partership，PPP）模式的一個類型。PPP模式是公共部門和私人部門聯合組建的各種合作伙伴關系的組織制度形式[19]，按照美國經濟學家E·S·Savas的看法，“公私伙伴關系可界定為政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔”[20]。20世紀90年代以來，PPP模式逐漸在美國、英國、法國、日本、德國、新西蘭等國家得到廣泛應用。據世界銀行統計，至2002年，世界各國82%的供水項目和92%的道路交通項目采用了不同的公私伙伴模式，另有9%的能源項目和3%的通訊項目是采用公私伙伴關系進行投資的[21]。在我國，新一屆政府大力推動PPP模式以促進經濟結構調整。2014年12月4日，財政部與國家發改委共同發布了《政府和社會資本合作模式操作指南》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，分別從政策層面和實際操作上對PPP項目予以指導。2015年5月，國家發改委公開發布1043個PPP項目，總投資約為1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。在2015年5月國務院辦公廳印發的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中，文化與能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育等公共服務領域并列，作為鼓勵采用PPP模式的領域。

在公共文化服務領域，一些具有PPP性質的社會化合作實踐正在探索之中。如，河南省洛陽市、深圳市福田區等地開展的公共電子閱覽室社會化合作試點，依托互聯網上網服務企業（即俗稱的“網吧”）場地，在指定時段和區域提供免費的公共電子閱覽服務，這項合作一方面擴大了公共文化服務覆蓋范圍、減少政府新設公共電子閱覽室的軟硬件基礎設施投入；另一方面提升了互聯網上網服務企業的社會形象，為其帶來新的客流、增加營業收入帶來幫助；四川省成都市武侯區對圖書館社會化委托運營進行了實踐探索，通過公開招標，選定公司充當圖書館“專業管家”角色，聘請人員、物業等具體事務都由其自行管理，政府除了為圖書館的運行和開放服務提供經費保障外，還按照公共圖書館建設和開放服務標準要求進行考核監管，而武侯區圖書館僅有的3名正式員工則將工作重點轉向做好規劃、指導、協調、監管、測評上，改變了過去連基本運行都難以保證的窘迫局面；上海市在“文化上海云”服務平臺建設中，與有關企業簽署戰略合作協議，委托企業搭建平臺基礎運行環境，政府和公共文化機構則將關注的重點放在為百姓提供特色服務方面，并在保障基本公共文化服務公益性的基礎上，鼓勵社會專業機構通過平臺開展文化增值服務。

上述公共文化服務領域的PPP案例總體上仍處在試點和初期探索階段，尚未形成成熟的、有廣泛復制性的公共文化服務PPP模式。應該看到的是，公共文化服務領域的經濟效益并非像道路、能源、供水等行業那么直接和可觀，其對私人部門的吸引力更多體現在提高聲譽、擴大潛在客戶群體、豐富文化資源產品等“軟性”優勢上，這就需要公共部門與私人部門在具體公共文化服務項目上深入磋商以找到雙方優勢互補、合作共贏的“契合點”。筆者認為，基于網絡開展的公共數字文化服務是PPP模式具有廣闊發展空間的領域。政府可以借助擁有大量用戶群體的網絡運營商，依托網絡運營商平臺推出公共文化專題資源和專題服務，以此擴大公共文化服務的覆蓋面和影響力，網絡運營商可以通過與政府的合作，提高網絡運營服務的吸引力和企業聲譽，進一步擴大客戶群體；政府也可在構建公共文化服務網絡信息平臺方面，與信息技術企業開展PPP模式合作，由企業代建、代管，并在基礎欄目保證公共屬性的前提下，開辟部分增值服務專欄，以實現公益性基礎服務與增值性經營服務的有機結合；政府亦可在自建的公共文化服務網絡信息平臺上，劃出部分專欄委托社會力量進行運營，以提高服務的針對性和及時性。

此外，從契約的視角來看，公共文化機構與私營單位應在開展PPP合作之初，通過平等協商，明確各自的權利與義務，界定彼此合作與分工的界面，公共文化機構既不應像過去“大包大攬”，也不應做只動口、不動手的“資本家”，更不應做“甩手掌柜”，在項目推動、任務計劃、活動策劃、組織調配資源、跟蹤評估等方面應發揮重要作用，并對合作單位的運營服務給予足夠的空間和充分的條件保障。對于政府向社會力量購買公共文化服務，應借鑒PPP模式的合作運營思路，將所購買的產品或服務與實際服務的效果相銜接，包括服務的人次、社會公眾滿意度等指標，作為合同付款約定條件的一部分，形成采購者、產品/服務提供者共同承擔服務責任的運行模式，改變過去政府購買與提供服務相脫節的狀況。

6 結語

在我國當前社會環境及公共行政運行體制下，契約的建立與形成是公共文化服務網絡治理的有效紐帶。一方面，契約比單純的信任更具約束力與操作性；另一方面，契約不僅局限于經濟法律涵義上的合同，還包括精神層面的共同認知以及行為規范的基本準則。在網絡治理模式下，多元主體的參與改變了傳統模式下公民與政府的“委托-代理”契約關系，而這種契約關系的變化兼具優勢和風險，通過對契約要素的多層次、針對性治理，則有助于促進合作、規避風險，進而提升公共文化服務的現代化治理水平。

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