中國航班時刻配置市場化起步

萬宏蕾

中國這次時刻拍賣試點，對全世界來說都是一次全新的試驗

當春秋航空一舉中簽后，春秋航空新聞發(fā)言人張武安告訴《瞭望東方周刊》：“相比白云機場的時刻拍賣價，這一抽相當于節(jié)省9000萬元。”

這一幕發(fā)生在上海浦東機場航班時刻市場化配置試點抽簽會上。根據(jù)中國民航局制定的《航班時刻資源市場配置改革試點方案》，在廣州白云機場以“時刻拍賣”為模式，上海浦東機場以“時刻抽簽+使用費”為模式的兩場初級市場改革試點，在2016年初均已落下帷幕。

隨著廣州、上海、北京等核心機場時刻的日益緊張，國內(nèi)時刻分配機制市場化改革的呼聲日漸高漲。而民航局開展的此次試點改革，是新中國成立以來首次試行以市場配置方式分配航班時刻。

“這在國際上也是一次全新的試驗。”中國民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才告訴《瞭望東方周刊》，“作為中國最具‘行政分配色彩的體系，民用航空系統(tǒng)每一步微小的改革，都將產(chǎn)生深遠影響。對于中國的民航管理創(chuàng)新探索，外界應(yīng)留有一定包容空間。”

至少，中國航班時刻資源配置改革已經(jīng)邁出了市場化的第一步。

這樣的機會很難再有了

根據(jù)民航局的《試點方案》，浦東機場2016年每周新增196個起降時刻，其中50%試行市場配置，用于國內(nèi)航班，其余仍然為行政配置。按照每周七天執(zhí)飛來推算，浦東機場2016年共有7組14個起降時刻可供抽簽。

“改革首先選擇廣州白云和浦東，也正是出于這樣的考慮。”劉光才說，北京首都、上海虹橋、上海浦東、廣州白云是中國航班時刻資源最緊張的機場。受多種因素制約，北京首都、上海虹橋機場近四五年來沒有新增航班時刻資源。“隨著上海浦東機場第四跑道、廣州白云機場第三跑道投入使用，才能夠釋放一定量的航班時刻資源。”

對于很多新進入航空公司來說，獲得上海、廣州這類核心機場的時刻可遇而不可求，一旦抽中，將意味著其航線布局的巨大突破。

“尤其是時刻這樣的稀缺資源，能夠拿出來公開拍賣或抽簽進行市場化配置已經(jīng)非常難得。試點過后至少還要幾年時間才能作出效果評估，除非情況發(fā)生變化，需要加快改革進程，否則短期內(nèi)這樣的機會很難再有了。”一位現(xiàn)場參與時刻拍賣的業(yè)內(nèi)人士告訴《瞭望東方周刊》。

因此，各大航空公司對于此次改革均十分重視。

“在上海浦東機場，即便有兩次抽簽機會，東航營銷委四大高層也全部到場，其他多家航空公司都派出了公司高管到場。”該業(yè)內(nèi)人士說，“在廣州白云機場，除了幾大國有航空公司，長龍航空執(zhí)行總裁孫志軍、九元航空總裁紀廣平等都親自到場。”

上海拼“手氣”

根據(jù)中國民航華東管理局發(fā)布的《上海浦東機場航班時刻資源市場配置改革試點實施細則》，浦東機場新增時刻的50%放入抽簽池，另外50%時刻、抽簽后剩余時刻以及收回時刻都放入行政分配池。

這次試點中，抽簽池的航班時刻數(shù)量為14個（7對）。

根據(jù)抽簽規(guī)則，現(xiàn)場就38家航空公司的抽簽順序進行隨機分配，之后進入抽簽程序。38家航空公司按照其在浦東機場的機隊規(guī)模和運營歷史被分為主基地航空、在位航空和新進入航空三類，航班時刻量的比例分別為總量的50%、30%和20%。

由于東方航空的機隊在上海基地規(guī)模最大，因此獲得兩次抽簽機會，與上航、吉祥、春秋航空分搶4對時刻。其余34家航空被歸類為在位航空和新進入航空，分別有2組時刻和1組時刻可供抽簽。

抽簽之前，代表春秋航空抽簽的張武安與同事們密集地開會討論。“抽簽設(shè)計地非常復(fù)雜，但也相對公平。設(shè)計中，四家主基地航空公司注定有一家是抽不中的，輪到誰都會感覺很觸霉頭。”張武安因此很緊張。

38個信封被裝在抽簽箱中。如果抽中，則是一張“恭喜中簽”的紅字牌，否則，就是一張寫著“謝謝參與”的綠色信紙。

最終，張武安順利抽中浦東機場11：30～12：30的時刻。“這也是我們事先討論的最適合的時刻。”張武安說。

根據(jù)《浦東機場時刻資源市場化配置試點實施細則》，中簽的航空公司將擁有2016年1月31日至2019年1月30日該時刻三年的使用權(quán)。

“中簽的6家航空公司代表要當場簽下《中簽時刻確認表》，需要一次性支付使用費，匯繳國庫。”張武安說。

浦東機場的時刻基準價按照民航局批復(fù)的首飛標準執(zhí)行，一對時刻三年使用費暫定為34.4萬元，即一個起飛或落地的時刻為17.2萬元。再根據(jù)時刻好壞，按時刻基準價的1.2倍、1倍、0.8倍三種不同系數(shù)計收時刻使用費。

“由于春秋航空抽中的時刻比較優(yōu)質(zhì)，要按1.2的高峰系數(shù)繳納時刻使用費。”該業(yè)內(nèi)人士分析，按照34.4萬元再乘以一周7個班期，最終春秋航空所要繳納的使用費為288.96萬元，使用權(quán)為3年。

廣州拼“財力”

相比之下，廣州白云機場“時刻拍賣”會的競爭則激烈得多。

“不論是業(yè)內(nèi)反響還是外界關(guān)注度，廣州白云機場這次拍賣會的影響力都要比上海抽簽會大得多。”現(xiàn)場一位參與競拍的業(yè)內(nèi)人士告訴本刊記者，“或許是因為在公開透明的前提下，抽簽全憑運氣，而拍賣靠財力，不到最后落槌，誰也說不準。”

根據(jù)規(guī)則，廣州白云機場要完成九組黃金時段的航班時刻拍賣。

此次拍賣最大的亮點在于：所有通過資格審查的航空公司一視同仁，不分所有制性質(zhì)，不分規(guī)模大小，平等參與競拍。

“在拍賣開始之前，航空公司都已經(jīng)對形勢作了充分的預(yù)判。可以肯定，這是國有航空狙擊中小航空公司的戰(zhàn)場，為了把控廣州市場，財力雄厚的國有航空一定會將價格抬得很高。”該業(yè)內(nèi)人士透露，“公司內(nèi)部也定了幾千萬元的高價，在這個權(quán)限內(nèi)，我們有權(quán)舉牌競拍。沒想到在現(xiàn)場價格直接飆升到億元級別。”

“有些公司在現(xiàn)場競拍十分兇猛。”比如深圳航空以1.25億中標第三組，又以1.5億中標第四組。“不過，最后清醒過來的深圳航空又放棄了第三組和第四組。”該業(yè)內(nèi)人士回憶，“吉祥航空和九元航空也各自報出來1.5億元的高價，但是最后也選擇了放棄。幾千萬元的預(yù)算根本就是來‘打醬油。”

根據(jù)規(guī)則，在具體拍賣過程中，采用第二價格密封拍賣的方式，即競拍者提交密封的交易價格，出價最高者勝出，但只需支付第二高的價格。

采用這種方式，原本是為了提高競買人的積極性，不用考慮對手的報價，只需要考慮該時刻對自身效益的真實估值。

“但在具體操作中，不少航空公司在自己拿不到的情況下，還是不斷推高競價，以提高對手的成本。”據(jù)現(xiàn)場業(yè)內(nèi)人士透露，“后期還有不少公司開始商量競拍價格。”

最終，白云機場時刻拍賣會最終成交總額為5.59億元。海航集團旗下新成立的低成本航空公司——烏魯木齊航空以9099萬元成為“標王”，國有三大航及其旗下公司則包攬了另外的八組，三大航成為實際的最終大買家，民營航空多數(shù)空手而歸。

“這只是初次試點導(dǎo)致市場的熱情太高，并不會長期如此。”業(yè)內(nèi)人士分析，“南方航空為了保住自己在廣州的大本營地位，付出了高昂的代價。但是之后可以進行交易，實現(xiàn)市場定價，不會像之前高得那么離譜。”

簡政放權(quán)是大趨勢

“當初做試點方案時，為了趕在2015年底前拿出來，半年時間協(xié)調(diào)民航局、各地區(qū)管理局、航空公司，方案磨合的時間確實有點緊。”劉光才分析。

從過程來看，不論是時刻抽簽還是拍賣，“局方、機場、拍賣公司都非常有經(jīng)驗，這一試點順利做下來了。”劉光才說，“現(xiàn)在看來問題不是太大。聲音最多的就是拍賣價格，最高的達到9000多萬元，最低也是近3000萬元。”

“現(xiàn)在的關(guān)鍵是：規(guī)定使用期限為3年，那3年之后這對時刻是歸還還是續(xù)簽？中標公司自身肯定希望到時轉(zhuǎn)換為歷史時刻，不想再交錢了。”上述業(yè)內(nèi)人士分析，“局方的態(tài)度如何，大家還不明確。”

以前，航班時刻分配主要依靠行政化的操作，并遵循“祖父權(quán)利”原則，即航空公司對于上一航季持有的航班時刻享有被優(yōu)先承認并繼續(xù)持有、使用的權(quán)利，而新增時刻主要考慮基地航空公司或是優(yōu)先國際航線進行分配。

“但其中的分配機制存在行政化嚴重的特征，并延伸了較大的權(quán)力尋租空間。”業(yè)內(nèi)人士認為。

2011年，原民航華北局局長黃登科一審被判刑13年，其罪名之一便是“因涉嫌在航線時刻審批中存在腐敗行為”。

2016年1月28日，中央第十二巡視組對中國民用航空局開展專項巡視的結(jié)果向社會公布。其中提到，將嚴肅查處利用審批搞權(quán)錢交易等腐敗問題，進一步簡政放權(quán)，壓縮權(quán)力尋租空間，引入市場競爭機制，實現(xiàn)航線航班資源分配公開透明。

“從大趨勢來看，民航肯定也要逐漸按著簡政放權(quán)的思路走。”劉光才說。

市場化下一步怎么走

“但是，具體到航班時刻這種特殊資源上，市場化怎么走，還需要慎重研究。”劉光才認為，“市場化是不是適合所有的資源配置？還需要再考慮。”

在國際上，航空航班時刻資源配置一般分為兩種基本模式，即行政性分配和市場化配置。目前，大部分國家采用行政分配方式，還沒有任何一個國家采用完全市場化的方式配置航班時刻。

“理想狀況下，行政分配可以最大程度保障國家利益和社會公眾利益，操作上政府可以不用考慮各種復(fù)雜利益博弈，直接采用行政性手段簡便、經(jīng)濟地決定航班時刻計劃。”劉光才分析，“但在實際操作中，也會導(dǎo)致時刻管理工作的低效率、簡單化、粗線條。對于新進入者來說也會形成市場壁壘。”

早在1986年，美國曾嘗試用行政分配手段進行抽簽改革，航空公司被允許在高密度機場進行時刻二級市場交易。而為了規(guī)避二級市場私下交易中存在的混亂現(xiàn)象和合謀行為，2006年美國又提出組建“盲人市場”，對擬買賣、租賃的存量航班時刻采用保密投標，希望構(gòu)建一個公平競爭性競價機制的二級市場。

“但從結(jié)果是：美國兩次市場化試驗都失敗了。改革嘗試之后，很快出現(xiàn)大面積延誤與堵塞。”上述業(yè)內(nèi)人士說，“2009年左右，美國還準備舉辦航班時刻拍賣會，把所有時刻拿出來全世界拍賣，價高者得。中國還有航空公司去投了標書，但最終被下令停止。”

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不過，國際航空航班時刻二級市場的市場交易也有成功案例。例如，英國希思羅機場在實施二級市場交易后，帶來了明顯的使用效率和經(jīng)濟效益，也在一定程度上緩解了航班時刻供求矛盾。

但相比這些試驗，中國的探索可謂更進一步。航班時刻一級市場的配置問題，國際航空理論研究很多，具體實踐還處于探索階段，到目前為止，僅美國在2009年1月12日對紐約三個機場10%的航班時刻進行過拍賣。

“從這個意義上說，中國這次時刻拍賣試點，對全世界來說都是一次全新的試驗。”劉光才說，“中國民航希望在國際話語體系里有話語權(quán)，就要有創(chuàng)新。”

“對于中國這次時刻資源配置改革試點成效如何，還需要3年時間的效果評估，民航局專家小組、機場，包括航空公司，都會不斷反饋這個錢到底花得值不值得。”劉光才說。