地方人大加強全口徑預決算審查監督研究——基于上海市某區人大預決算審查調研

胡海生陳　杰(1.上海金融學院，上海0109；.上海財經大學，上海00433)

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地方人大加強全口徑預決算審查監督研究——基于上海市某區人大預決算審查調研

胡海生1,2陳杰2
(1.上海金融學院，上海201209；2.上海財經大學，上海200433)

內容提要：加強地方人大對預決算進行全口徑審查監督是黨的十八大在財政領域提出的一個重要改革任務，但如何從制度建設方面具體落實還存在很多尚待研究的地方。本文在對已有研究進行梳理的基礎上，結合對上海某區地方人大預決算審查監督實際現狀和存在問題的調研，在借鑒國外立法機構審議預算經驗的基礎上，提出了三方面的具體建議。首先，地方人大作為立法機構，需要建立健全目前有關預算監督的法律法規，為全口徑預決算審查提供制度保障；其次，加強機構建設和人員培訓，提高地方人大審查監督的專業能力；最后，細化預算內容，切實落實地方人大對政府財力全口徑預決算的全過程監督。

關鍵詞：地方人大全口徑預決算審查監督制度建設

一、引言

2012年黨的十八大報告提出，“人大及其常委會要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。由此，地方人大如何加強全口徑預決算審查監督近年成為國內財政學界的一個研究熱點。“全口徑預算管理”被廣泛認為是預算改革乃至財稅體制改革中非常重要的環節，是“公開、透明、規范、完整”預算制度的基石，也是完善社會主義市場經濟體制的必然要求(高培勇，2009；賈康，2013；劉尚希，2013)。

雖然地方人大加強全口徑預決算審查監督已經成為共識，如何具體落實則還存在爭議之處。關于立法機構對政府預決算的全口徑審查監督，國內這方面的研究主要集中于全口徑的范圍界定、預算制度改革方面(李冬妍，2010；王淑杰，2013；籍吉生，2013；華國慶，2014)，而關于全口徑預算管理要求的相關配套制度和機構建設方面研究相對較少。本文通過對上海市某區人大審查監督的現狀和問題的調研分析，結合主要發達國家的相關經驗，希望在這方面為全口徑審查監督制度建設提供有益參考。

本文提出：首先，地方人大審查除需要拓展全口徑預算范圍的寬度外，還需要對預決算進行全過程跟蹤，加大地方人大審查監督的深度；其次，除完善預算管理制度外，還需完善相關配套監督制度，如雙重審計制度；最后，還應該借鑒國外學者的相關研究，地方人大需要加強預算審查的機構和人員建設，讓地方人大有能力履行全口徑預決算的審查監督能力。

本文余下的結構是，首先，對目前地方人大全口徑預決算審查監督的現狀進行分析，提出其中存在的問題；其次介紹對上海某區人大全口徑預決算審查監督的調研分析；然后，介紹主要發達國家立法機構預算監督的經驗，為人大加強預決算審查提供借鑒；并在以上基礎上，建議地方人大從制度建設、能力建設和機制設計方面加強全口徑預決算審查監督。

二、國內外文獻綜述

關于全口徑預決算審查和監督的表述，最早出現于2003年10月中共十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，該文件明確提出，“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”。高培勇(2009)認為要使財政達到具體配置效率、運行效率和財政約束三大目標，公共財政收支預算管理至少應滿足兩個要求：一是全部政府收入和支出都應在預算中反映；二是全部政府收支都受到了適應的有效管理。賈康(2013)認為，建立公開、透明、規范、完整的預算體制，基本前提是實行全口徑預算管理。

主要發達國家的預決算基本上包含了政府收支的全部口徑，故發達國家學者對政府預決算審查監督的文獻主要是對立法機構預算監督權的研究，國內學者則在如何確定預決算的全口徑范圍做了很多討論。具體而言，國內外學者關于預決算審查監督的研究工作大致可以分為以下三類：

一是關于如何加強立法部門的預算審查監督能力建設方面，國外學者重在分析影響立法部門預算監督能力的各類因素。如Santiso(2004)通過對拉丁美洲國家的調查研究，認為監督能力有限和信息不對稱是議會預算監督效果不佳的重要原因，議會需要設立一個專門的預算審查機構，以并加強預算審查制度建設。Posner & Park(2007)系統地回顧主要國家立法機構預算監督的歷史和現狀，指出立法機構和行政機構建立有效的溝通機制非常重要。Straussman&Renoni(2011)認為通過設置一個無黨派立場的預算審查機構，能夠加強立法部門審理預算的能力，該經驗在約旦、肯尼亞、摩洛哥和阿富汗均取得良好的效果。此外，國外學者在政治預算周期(Hanusch& Keefer，2014；Kleina& Sakurai，2015)方面也做了較多的研究。

二是關于完善中國預決算管理制度方面，國內學者從部門預算改革、完善立法等多個角度提出完善全口徑預決算制度。籍吉生(2013)認為中國預算管理中存在著預算體系不夠健全，各預算功能定位不夠清晰，預算權限劃分不夠科學等問題，需推動深化與財政預算相關領域的改革。王淑杰(2013)認為未來繼續深化全口徑預算管理可以考慮在切實將預算外納入預算內、推進部門預算改革和完善復式預算體系等方面重點推進。王金秀(2014)認為應以全口徑預算為基礎，清費正稅，穩定稅負，以大共享稅為主，構建多元化地方稅體系，深化分稅制改革，打造全口徑預算體制，提高分稅制財政體制的透明度。華國慶(2014)認為需要探索建立起完善的全口徑預算制度，以實現對政府財政收支行為的立法控制。

三是關于全口徑預算應覆蓋范圍方面，國內學者做了很多討論。李冬妍(2010)提出全口徑預算管理體系建設最基本的一條底線就是全部政府收支進入預算管理，包括用于滿足政府自身正常運轉并提供社會公共服務的資金、政府受托管理的社會保險類資金、用于國有企業的經營性資金。李燕(2014)認為未來建立健全政府“全口徑”預算體系的總體思路首先應該是在完善現有預算報告的基礎上，逐步提升政府預算統籌層次，擴大預算覆蓋范圍。徐旭川、羅旭(2013)認為全口徑預算范圍應以覆蓋完整、內容全面，規模適度、統收統支為構建準則。劉尚希(2013)指出全口徑是政府所有的財政收入和支出均應納入預算和決算的統計方法。

總體而言，國內學者對全口徑預決算應覆蓋的范圍、審查監督存在的問題和建議均進行了廣泛的討論，學者分析的切入點不同，提出了不同方面的建議，不過較少研究涉及到配套制度完善和機構建設方面。本文嘗試在綜述已有研究成果的基礎上，從制度保障、能力建設、機制設計三個方面系統地建議如何加強地方人大加強全口徑預決算審查監督，并特別是在配套制度和機構建設方面提出建議。

三、上海市某區人大全口徑預決算審查監督現狀及問題

黨的十八大明確要求地方人大加強全口徑預決算的審查監督，相對這個要求，目前上海市某區人大預決算審查的制度框架相對落后，組織機構和人員隊伍也不能適應新的工作要求，落實全口徑預決算審查和監督的工作內容尚需明確。

(一)全口徑預決算審查和監督的制度及機制不夠健全

一是原有地方人大全口徑預決算審查和監督制度不夠健全。2005年11月上海市某區第二屆人大常委會通過了《關于加強區級預算審查監督的規定》，作為區人大行使全口徑預決算審查和監督的制度性文件，需要根據新的形勢完善其內容。在審查的內容上需要明確將政府性基金、國有資本經營預決算審查監督的內容納入人大工作范圍，并且進一步要明確與這兩類預決算工作相關的政府部門工作職責和接受人大審查和監督的義務。

二是區相關政府職能部門對應的制度建設不夠匹配。在政府財力投資預算領域，《某區區級財力投資項目管理辦法》中規定的報批、年度計劃的編制管理、項目建設的管理監督審計審價等工作并沒有人大的介入，對于大型的項目缺乏人大的審查和監督力量。在政府性基金預算領域，區債務由發改委和財政局共同管理，缺乏統一的管理規定，審查和監督工作主要由審計局負責，人大對于政府性基金的監督與管理缺乏現實的基礎。政府職能部門需要制定或完善與全口徑預決算審查和監督相關的工作制度及內容，完善監督與審查的鏈條，給人大全口徑預決算審查和監督提供良好的基礎。

(二)組織機構和人員支持不能適應新形勢的需要

一是現有組織架構有待完善。隨著預決算審查和監督范圍擴大，作為全口徑預算審查和監督的主體，某區人大常委會財經工委主要承擔對政府預決算進行審查和監督的工作職責，并沒有專門的預算工作委員會，而預決算審查和監督的工作量大、涉及面廣，且財經工委還同時承擔著大量與區域經濟發展相關的其他監督工作，因此目前的工作機構配置不適應全口徑預決算審查和監督工作的新要求。

二是專業人員配置有待優化。未來，全口徑預算需要在人大的統一指揮和協調下開展工作，并需與區政府、區財政局、區審計局、區國資委、區發改委等各方協同管理，工作量大。現有的人員配置結構限制了全口徑預算監督與管理的工作的深化和拓展。目前，某區人大常委會財經工委有3名副主任(專職)和11名委員(兼職)組成，聘請16名咨詢專家(兼職)，配備1名具體承擔組織協調、綜合文字等工作的聯絡秘書。由于相關人員多數為兼職，其人員配置上與新的形勢已經不相適應。

(三)審查和監督的內容和路徑框架有待明確

理想情形下預算應全面反映政府活動及其財政效應，然而實踐中背離預算全面性的現象依然相當嚴重(王雍君，2014)。目前地方政府提交人大的預決算報告中，預算的全面性和完整性還存在較大瑕疵，以2015年省級政府提交人大的預決算報告為例，28個省份中有3個省份沒有國有資本經營預算執行數據，有9個省份沒有社會保險基金預算執行數據。除一般公共預算執行列示的數據詳盡程度尚可外，其他三本預算大部分僅列示了總額及增長額數據，而沒有細分到具體項目，具體統計情況見表1。

具體到上海市的某區級政府，預決算審查和監督的內容存在以下兩方面的具體問題：一是國資經營預決算監管體系不夠系統，也僅列示了收入和支出的總數和變化，而沒有具體到項目。另外，投資和國資收益上交存在模糊空間，國資收支在國企與政府之間存在核算口徑上的不一致。二是政府性基金預決算數據沒有披露明細表，也沒有建立統計分析體系。國有土地使用權出讓金仍舊難以預測，財政部門和規土部門需要加強協同配合，加強聯系，促進信息共享，開展調研分析，增強預測能力，使政府性基金預算編制更加準確。

表1 2015年部分省(區、市)財政預算報告匯編披露情況統計

四、部分國家預算審查監督制度經驗借鑒

諾頓(Nordon，1993)將議會劃分為制定預算的議會、影響預算的議會和批準預算的議會。在此基礎上盧凌波(2013)將目前國際上主要國家立法機構對預算審查監督分為三種模式，第一種是自主性議會預算審查監督模式，以美國為代表；第二種是工作型議會預算審查監督模式，以德國為代表；第三種是辯論性議會預算審查監督模式，以英國為代表。

自主性議會預算審查監督的特點是，議會有權力并事實上自行編制政府預算草案，從而在預算決策中擁有很大的發言權，美國議會屬于這一類型，占據預算決策的主導權。依據美國憲法規定，美國聯邦預算的決策權掌握在立法機構——國會手中，以總統為首的行政當局提出的是“預算請求”，只是作為國會編制預算的參照。基于法律和傳統的原因，美國國會在預算方面投入大量人力物力，參眾兩院的各專門委員會都參與其中，議員們配有強大的專業輔助力量，國會成立專門輔助機構——國會預算辦公室，其專業水平和人員力量足以與總統的預算管理機構抗衡。國會中預算審查監督的委員會包括預算委員會、撥款委員會和稅收委員會(周軍華、楊紅偉，2006)。

工作型議會預算審查監督模式主要特點是，議會對政府提交的聯邦預算草案進行細致審議。德國議會審查監督預算屬于這種模式，德國聯邦議院審查批準年度聯邦政府預算草案實行“三讀”制。“一讀”的時候，財政部門負責人介紹本年度編制預算草案的基本原則，議員們對預算草案作原則性做出表決后，預算草案則具備法律提案的資格。“二讀”是對部門預算進行逐項審查辯論，議院對部門預算采取逐個投票的方式，而非整體表決，議員在此期間可針對各部門預算提出修正案。聯邦議院“三讀”是由全體議員對整個預算草案進行辯論表決，通過后轉送聯邦參議院審議，如果沒有異議，預算草案才獲通過(Joachim Wehner，2001)。

辯論性議會預算審查監督模式的特點是，議會主要對政府提交的預算進行辯論，不進行實質性修改。英國是采取辯論性預算審查監督的國家，雖不對預算進行較大幅度修改，但預算監督體系非常嚴格，監督職責由議會和審計局負責。英國審計法規定了審計總長和國家審計局的職責，國家審計局獨立于政府，受下議院的審計總長領導。審計局職責主要體現在兩方面，一是在下議院每年度的財政監督啟動前，國家審計局先對政府各部門實施審計，并由審計總長向下議院提交審計報告；二是下議院每年度財政監督結束后，審計局負責后續跟蹤檢查，敦促政府有關部門按照建議整改，將整改結果報告提交議會下院(Ian Lienert，2005)。

以上立法機構對預算審查監督模式，可以為中國地方人大審議預算提供三點啟示，一是立法機構需要有足夠的人力和物力，才有能力對預算草案進行專業性審查監督；二是立法機構對部門預算草案的審查，要經過多輪的討論和辯論，并有權利對各部門預算提出修正案；三是對預算執行嚴格的監督，預算的追加需要經過立法機構審批，且審計局最好獨立于政府，以便發表獨立、公允的審計意見。

五、加強地方人大全口徑預決算審查和監督的政策建議

根據地方人大全口徑預決算審查監督現狀，借鑒部分國家預算審查監督制度經驗，建議從以下三方面加強地方人大全口徑預決算審查和監督(圖1)：一是完善審查和監督的制度保障，建立統一的協調機制，修訂或建立相關配套支持制度；二是提高地方人大的審查和監督能力，優化人大組織結構，經常組織人大預算審查監督知識和能力的培訓。三是拓寬審查監督的寬度廣度，披露細化的預算內容，控制預算的執行和調整，加強決算評價。

圖1　　地方人大加強全口徑預決算審查監督框架設計

(一)完善審查和監督的制度建設，建立統一的協調機制

1.根據新預算法，重新修訂地方人大關于預決算審查監督的規定。上海市某區人大對預算審查監督的制度出臺時間相對較早，鑒于全口徑預算審查監督從內容到方法上都出現了巨大變化，建議重新修訂該規定。結合全口徑預算的特點，后續修訂該規定重點注重以下幾個方面：一是明確審查監督的主體，并賦予人大更多的職權，如借鑒溫嶺的參與式預算的經驗①資料來源：http://www.yusuan.gov.cn/，擴大人大代表的預算參與度，賦予人大預算修正權。二是明確審查監督的對象，不僅將公共財政、政府性基金、國資經營三本預算納入進來，更需要挖掘三本預算深度，細化預算草案。三是明確相關各方責任，全口徑預決算審查和監督的工作基礎還在政府，政府相關職能部門應起到關鍵的作用，需明確財政局、審計局、發改委、國資委等部門在全口徑審查和監督中的職責。四是從預算、執行、調整、決算等過程細化全口徑預決算的內容。

2.掌握重要投資資金使用情況，建立重大項目人大審議決定制度。政府的重大投資項目資金占財政支出的比重較高，把重大項目管好了，就管住了大半的財政資金(蔣元文，2013)。地方人大應要求政府每年將重大項目信息進行披露匯報，且人大可以通過調研、座談會和專題詢問等多種形式，了解項目資金使用進展。地方人大要建立重大項目審議決定制度，通過規范重大事項決定權，明確人大審議決定重大項目的資金來源、資金額度、項目選址等權限，掌握重要投資資金使用效果。

3.地方人大應建立預算決算審查監督咨詢專家庫制度。地方人大審查監督力量相對薄弱，應在充分發揮審計機構作用的同時，建立預決算審查監督的專家庫制度，審查和監督咨詢專家應包含各個行業的技術專家，也包括高校老師、會計師、律師等不同職業的人員，并組織人員，對專家進行必要的預決算審查監督知識和工作培訓。專家結合自身的專業知識，從不同視角來審查財政預決算，可切實提高審查和監督的實效。

4.在預決算監督過程中，建議實行雙重審計制度。趙早早(2014)提出全口徑預算管理應遵循審計原則，即使用公共財政資源的組織，包括政府在內，每年都必須接受獨立審計機構的審計監督。另參考前文中所提到的國外經驗，為了增強審計的客觀公正性，提高地方人大預決算監督質量，建立對預算執行的雙重審計制度。一方面是政府審計機構，對財政預決算進行審計，審計報告提交人大審議。另一方面，地方人大可聘請社會審計機構，或直接設置直屬審計機構，對預算執行進行審計，查找存在的相關問題，提出改進工作的建議，并督促相關部門限期改正。

全口徑預算的基礎在相關政府職能部門，為使人大對全口徑預算的審查監督順利、有效進行，需要相關部門制定與之相匹配的制度，建立多方參與全過程統一協調的審查和監督機制。區人大對預算的審查監督，需要區財政局提交全面深化的預算草案，區審計局提交預算執行的審計報告。另外，國有資本收益預算還需要與區國資委協同管理，政府債務管理監督需要與區發改委支持配合。

(二)優化人大組織結構，加強審查和監督的能力建設

1.建議地方人大常委會下設立預算工委，加強機構建設。目前上海某區人大財經工委是承擔預算審查和監督的機構，與實施全口徑預算決算審查監督的任務不夠匹配。在設置機構的同時，還應該壯大預算工委人員力量。如在遼寧省14個市中，盡管有將近三分之二的市設立了常委會預算工委，但一般只有1-2名工作人員，基層人大預算審查監督工作困難(張謙煜、姚明華，2014)。2012年深圳市人大設立計劃預算專門委員會，共擁有16名委員，能夠有效履行預算審查監督職責①資料來源：http://www.szrd.gov.cn/engine/gettemplate.jsp?temp_Id = 16&guid={CAAE9B32-FFFF-FFFF-E208-39DF00000001}&pid=50。

2.需要經常組織人大預算審查監督知識和能力的培訓。適時舉辦人大代表和人大常委會委員關于預算監督的培訓班，培訓的知識內容體系包括：熟悉預算決算審查體系，清楚預決算內容和要求，發現全口徑預算草案中存在的問題、如何提出有針對性的審查意見。

(三)披露細化的預算內容，拓寬審查監督的寬度廣度

完整的預算管理流程，應包括預算編制、審批、預算執行和調整、決算和績效評價等幾個環節。完善全口徑預算管理和監督，需要對每一個環節都管理和監督到位(崔惠玉、王冰，2013)。

1.細化預算披露內容，提交全面的預算基礎材料。提交人大審議預算的收入和支出，特別是支出的功能分類和經濟分類。財政支出按經濟分類要編制到款，按功能分類要編制到目，預算草案的收入要編制到目。政府部門除提交預算數據外，還需提供與預算數據相關的基礎材料。如公共財政預算中的專項支出，需要附上項目的可行性研究報告和相關資料；政府性基金預算中的土地出讓金，應該披露政府的土地儲備情況，各處土地的整理進度以及當年和未來的出讓計劃等信息。

加強審查和監督基礎較為薄弱的國資經營方面的工作。一是細化國資經營預算披露內容，包括收入、利潤等數據，細化到每家國資企業。國資經營支出需求如費用性支出、資本性支出及其他支出的具體去向和依據。另外還要分步驟披露國資債務情況。二是提交完整的國資經營材料，預算草案中需附加所有國有企業的審計報告(披露國有企業高管收入)和國有企業治理情況。另披露國資企業考核情況，區分公益民生類和盈利績效類國有企業的考核結果。

2.在線監督預算執行，嚴格控制執行過程。地方人大可以考慮與財政部門聯網，了解國庫集中收付情況，財政收支及預決算信息及時在信息系統中反映。還可將人大與政府審計機關電腦聯網，加強對預算執行情況和審計情況的動態監督，能夠為地方人大監督預算執行情況提供及時的信息，實現人大的“在線監督”(王世貴，2013)。

3.嚴格審批預算調整，對重要影響的預算實施聽證。嚴格審批預算調整。在預算執行過程中，遇有預算變更調整的情形，包括預算安排的科技、農業、文化、衛生、社會保障、教育等重點資金調整，特別是項目基建支出的調整，必須及時督促相關部門依法報請人大常委會批準。另要及時提交調整方案，并列明調整的原因、數額等信息，提供詳實的說明材料，由人大常委會決定是否批準預算調整。必要時，可組織召開聽證會，作為預算調整的重要參考，并及時向社會公開。

4.人大參與績效評價工作，彰顯資金效益。建立人大參與專項支出績效評價的機制。目前各地財政支出績效評價工作主要由財政局負責，人大鮮有參與，因而對財政資金的合理性、產出、效果等績效信息無法準確把握。對財政支出的績效審查是人大審查監督的重點之一，全國人大財經委在對預算報告審查后也建議政府部門注重預算績效，特別是民生投入的使用績效。建議績效評審專家有人大代表或由人大派遣的人員參與評審，并提高評分權重。在預算管理中注入一種“關注結果”的激勵機制，以推進財政管理的科學化、精細化，提高財政資金的使用效益(湖北省黃岡市人大課題組，2014)。

綜合以上，在面對地方人大全口徑預決算審查監督存在的制度不健全、審查能力有待提高和實施路徑不清晰的現狀問題上，本文建議從制度、能力、機制三個方面建設，為真正實現對預決算“橫倒邊，縱到底”的全口徑審查監督奠定基礎。

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【責任編輯寇明風】

中圖分類號：F812.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0023- 07

〔作者簡介〕胡海生，講師，上海財經大學博士后，研究方向為地方財政、預決算管理、房產稅；陳杰，教授，研究方向為房地產經濟、房地產稅收。〔基金項目〕國家自然科學基金項目(NSF71173045)、教育部哲學社會科學研究重大攻關項目(13JZD009)、上海市曙光學者計劃(13SG35)、上海市哲學社會科學規劃課題-青年課題(2014EJB006)、上海金融學院校級課題(SHFUKT13-01)。

〔收稿日期〕2015-04-25