西藏中期財政規劃面臨挑戰與改革構想

朱爾茜(北京語言大學，北京100083)

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西藏中期財政規劃面臨挑戰與改革構想

朱爾茜
(北京語言大學，北京100083)

內容提要：中期財政規劃是政府預算管理理念和方式的深刻變革，全球已有超過2/3的國家實施了中期財政規劃管理。從現實情況看，西藏實行中期財政規劃管理的基礎較為薄弱，還面臨不少困難和挑戰。成熟市場經濟國家在財政規劃管理中積累了一些經驗和作法，可作為參考借鑒。在此基礎上，本文結合西藏區情，從制度和操作層面提出西藏財政實行中期規劃管理的政策建議。

關鍵詞：西藏財政中期規劃預算管理

實行中期財政規劃管理是新《預算法》的重大突破，也是中央關于深化預算管理制度改革的重要部署。適應西藏財政管理改革發展實際，積極穩妥推進中期財政規劃，需要從理念、制度到方法的一系列創新。

一、實行中期財政規劃管理的必要性分析

(一)中期財政規劃的概念內涵

目前理論界對中期財政規劃尚無準確定義。一般地，中期財政規劃也稱中期預算、中期宏觀經濟框架和財政戰略、多年度預算，是20世紀中后期以來，世界上眾多國家為實現財政可持續發展，對年度預算管理制度實施的一項改革措施，也是西方國家新型財政管理模式的重要基礎。世界銀行常用的對應概念是“中期支出框架”(MTEF)，并將其分為三個層次：中期財政框架、中期預算框架和中期績效框架，我國當前著手建立的中期財政規劃和滾動預算制度接近于第二個層次即中期預算框架。

中期財政規劃一般是3-5年的預算收支計劃。實踐中以三年期居多，也就是將預算安排的時間從一年擴展到三年，按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束年度預算，后兩年規劃指引年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。這種財政預算安排方式充分考慮了一定時期的財政政策與經濟發展周期，將當年收支平衡的財政政策轉向跨年度平衡的財政政策，將財政預算安排與國民經濟和社會發展規劃綱要，以及國家宏觀調控政策有機銜接。

因此，可以認為中期財政規劃是規劃和預算的結合，是具有預算性質的規劃，也是具有規劃性質的預算，它不是政府收支計劃簡單地從一個年度轉向多個年度，而是在財政經濟預測的基礎之上，結合政府政策目標，對年度預算進行的補充，涵蓋了更多方面的內容。

(二)西藏財政預算管理中的突出問題

近十余年來，西藏財政穩步推進預算管理制度改革，在部門預算、定額管理、項目庫管理、績效評價等方面取得進展。但受各種客觀因素制約，預算管理還存在一些問題。

第一，收支矛盾突出并呈加劇之勢。從收入看，增速換檔趨勢已很明顯，特別是中央收入低速增長影響了對西藏地區轉移支付，區域經濟內生動力仍然較弱，本級財力增長難以彌補轉移支付規模的下降；從支出看，保障民生、維護穩定、發展經濟、深化改革都需要增加投入。收入增長緩慢與支出剛性矛盾加劇，財政年度預算平衡目標面臨挑戰，迫切需要創新財政平衡制度。

第二，預算安排缺乏預見性和前瞻性。預算編制以年度平衡為目標，部門沒有中期資金安排計劃，也缺乏對財政盤子的了解，不清楚可使用的資金總量，結果往往是政策的突發性導致預算安排的被動性。在原《預算法》及預算管理方式下，超收收入難以預計，如果年度中制定出臺增支政策，財政部門只能充當“救火員”角色，倉促安排使用超收收入。由于項目確定時間短，與預算統籌銜接不夠，支出效益有待提高。

第三，財政支出嚴重僵化。部門預算改革以來，雖然以零基法作為部門預算編制的重要方法，但實際編制中經過財政與支出部門的博弈，結果仍是基數加增長。除法定支出和重點支出完全實行基數加增長外，各部門利用完全信息優勢，出于自身利益最大化考慮，傾向于盡可能爭取預算規模，財政通常也只能給部門安排一定的增長，導致預算支出結構調整困難，有時并未充分考慮經濟社會發展實際需要，不能完全體現宏觀調控意圖。

產生上述問題的根源，就在于財政預算控制方式不合理。以年度收支平衡為目標的控制方式偏重收入，容易導致順周期調節，如為保證實現預算目標，有時可能超收超支或應收不收，有時又可能征收過頭稅(費)或壓縮支出，不利于促進財政經濟穩定發展。為此，西藏已于2015年正式啟動中期財政規劃工作，2016年起正式編制。

(三)實行中期財政規劃管理的意義

中期財政規劃管理有四方面的重要意義：一是保持財政政策的一致性與可持續發展。由于傳統預算僅按一個年度來安排財政收支，跨年度財政政策的未來支出需求往往難以保障。中期財政規劃將公共財政決策的取向由短期平衡拓展到中期可持續，有利于夯實中長期政策的財力基礎。二是增強財政預算的前瞻性與減少時滯。由于公共財政決策的法定程序約束以及跨年度實施，一般來說財政政策效應顯現都有時滯。實行中期財政規劃管理后，財政可以事先獲得有關制定和實施政策的信息，有利于科學降低支出壓力，保證財政持續穩定發展。三是提升預算透明度與可信度。財政預算是一種通過政治程序實現政府受托責任的工具，在年度預算制度下，不可避免地會出現“短期行為”和“逆向選擇”等道德風險。而中期財政規劃有利于提高財政政策和預算安排透明度，規范政府預算行為，規避上述風險。四是改進財政預算的績效評價。由于財政政策的時滯效應，一些支出對財政的整體影響只有在較長時間之后才會顯現。而在中期框架內，政府可以通過有關財政收支信息，更好地對當前和未來項目進行績效評價，并根據財政經濟狀況適時對預算進行跨期調控。

二、西藏實行財政中期規劃管理面臨的挑戰

西藏在預算管理、中期預測、綜合規劃水平方面，與內地省市相比還有較大差距，存在長期與短期、整體與局部的關系處理不好，項目前期工作基礎薄弱、論證水平較低，部門中長期事業發展規劃的科學性、指導性、約束性不強，部門預算編制與中長期事業發展規劃銜接不足，財政部門與支出部門預算管理職責劃分不清，對部門支出總量的評估控制缺乏依據，支出部門與財政部門相互博弈、信息透明度不高等問題。推進中期財政規劃管理面臨一些困難和挑戰，主要表現在以下四個方面：

(一)準確預測財政收支規模難度較大

總體上看，成熟市場經濟體制的制度和政策相對穩定，財政收支預測的準確度較高。而西藏市場經濟發育水平低，地方財政收入對中央財政依存度在90%以上，國內經濟發展進入“新常態”后，各方面不穩定不確定因素增多，中央財政收入呈現由過去的兩位數增長進入個位數增長的態勢，同時各方面支出任務很重，“十二五”與“十三五”交替時期的改革發展穩定任務艱巨，財政支出結構僵化、資金使用效益不高的問題仍然十分突出，加之未來支出政策調整和變化的可能性，西藏財政中長期壓力非常大，對財政收支進行準確預測的難度更大，這直接影響到編制財政中期規劃。

具體來說，在財政收入方面：一是隨著中央召開第六次西藏工作座談會，以及新一輪財稅體制改革全面推開，政府間事權與支出責任改革啟動后的地方稅體系建設、共享稅分成方式、稅收政策預期等還不盡明確，中央確定大政方針后，許多具體支持資金和項目還有待后續協商落地。二是西藏主體稅收來源于第三產業，收入增長過度依賴于基建投資的增加，且地市間收入完成情況差異較大，增加了預測難度。特別是從2015年起全面貫徹落實國家及自治區統一制定的稅收等優惠政策，各地、各部門不再出臺新的支出優惠政策，也不再通過稅收返還或變相稅收返還等形式引稅，導致部分地市稅源亟需調整，不確定性因素增多，2016和中期財政收入預測難度加大。三是非稅收入在自治區財政收入中占比較高，而非稅收入的預測本身較為困難，加大了規劃難度。如2015年以來政府性基金收入增長乏力，前10個月全區政府性基金收入僅完成預算的35%，較上年同期大幅下降，事先難以預計。

在財政支出方面：一是“上級政府點菜、下級政府買單”的情況仍然存在，經濟社會發展中的隱性風險部分顯性化，不可預期支出隨時可能出現。二是年度預算在執行中管理不規范，按月考核支出進度與項目周期不吻合，不適應項目跨年度執行的實際，常常出現年底突擊花錢，部門資金實際沉淀的現象，導致財政資金低效配置。此外，財政支出碎片化、部分政策不可持續等問題都增加了支出規劃的難度。

(二)中期平衡的觀念意識尚未形成

實行中期財政規劃管理，需要樹立中期平衡的理念，在短期內增強政策的戰略定力，在中期內重視周期性平衡的約束，財政既不頻繁調整、忙于“見招拆招”，也不聽之任之、放任自流。具體來說，在中期財政規劃管理和跨年度預算平衡機制的指引下，不是單純地強調以收定支的年度預算平衡，而是以支出政策確定支出預算，追求中期的預算平衡，這種平衡機制可能出現年度預算收入與支出不相匹配的情況。在預算收入大于支出預算時，不強求當年全部安排支出，而是將收入結轉下年使用，或用于削減財政赤字、化解政府性債務；在預算收入不足當年的預算支出，預算出現赤字時，不強求全部體現為削減當年支出，而是在科學預測、準確分析形勢的情況下，分年度對預算赤字進行彌補。

在跨年度預算平衡機制下，未來對收入的預期弱化了，而對支出的預期則強化了，財政收支的壓力和矛盾仍然突出，需要引入中期管理的思想理念，突出財政政策的綜合性，強化年度預算約束力和中期財政規劃指導力，實現預算收支的中期動態平衡。然而，從現實情況來看，自治區各方面對中期預算平衡的觀念意識尚未形成，還是習慣于短期平衡，這不利于推行中期財政規劃管理。如從2016年起，西藏將開始償還以前年度中央代理發行的地方政府債券5億元，占自治區本級收入測算規模的一半，意味著自治區本級財政收入必須預留此部分資金用于償還到期債務，相應減少支出安排。

(三)不同規劃之間的有效銜接缺乏基礎

政府每五年制定國民經濟和社會發展規劃，財政部門也制定五年財政規劃。在實際運行中，由于每五年制定的社會經濟發展規劃和財政規劃可能不完全符合實際，導致規劃對年度預算的參考性降低。而實行中期財政規劃管理并滾動推進，能夠及時根據經濟社會發展動態調整，對年度預算的指導性較高。因此，制定中期財政規劃時，需要明確財政五年規劃與中期財政規劃之間的關系，協調好二者之間的編制工作，避免重復和層次不清。此外，還存在中期財政規劃與五年國民經濟和社會發展規劃之間，以及預算與部門事業發展規劃之間的協調問題。如果決策機制不作適當調整，缺少自治區政府的高層統籌和支出部門協同配合，單靠財政部門很難完全做好中期財政規劃。

(四)一些技術層面的問題亟待破解

當前實行中期財政規劃管理還面臨一些具體的技術性問題。如規劃的約束力缺乏保障，有多大約束力、如何實現約束等都需要通過制度予以明確；中期財政規劃各年度間如何銜接，當年未執行完的預算可否直接列入下年，不同層級政府規劃如何銜接，特別是轉移支付收入、債務收入的預期判斷等，還沒有具體明確的辦法；中期財政規劃是采取定性為主的表述方式，還是與財政預算類似的表格，也沒有明確規定，這些問題都需要在深化預算管理制度改革中破解。

三、中期財政規劃管理的國際經驗借鑒

20世紀中期尤其是80年代以來，許多發達國家和部分發展中國家先后進行了以“中期支出框架”為核心內容的預算改革，彌補修正年度預算的缺陷。英國從1967年就開始編制指導性中期支出框架，澳大利亞從80年代中期開始實施中期支出改革，隨后丹麥、新西蘭、荷蘭、挪威等引入中期支出框架。據世界銀行統計，截止到2008年底，已經有132個國家考慮實施中期支出框架。近年來預算管理方式又有長足的進步，引入中期支出框架已經成為國際預算改革和發展的大趨勢(參見表1)。

表1實行中期財政框架國家的數量變化

總體看，國外實行的中期支出框架包含三個要點：財政政策目標、資源分配規則、績效評價機制。第一，財政政策目標是中期支出框架的出發點，與政府宏觀調控意圖緊密結合，決定著中期支出框架的基本形式與管理模式。政策目標不同，如財政政策是積極還是適度從緊，是立足于控制支出增長還是優化支出結構，由此確定的政府中長期總體支出、赤字和債務水平，以及相應的中期支出框架的形式與內容也就不同。

第二，資源分配規則是中期支出框架的運行機制，它包括三個層次的內容：一是測算規則，對宏觀經濟數據和財政收入進行量化預測是中期支出框架運行的前提，在此基礎上，財政按照政策目標和既定支出政策，結合項目支出績效審查結果，測算中期支出框架的支出基線，作為分年度預算編制確定支出總量和支出結構的依據，并根據宏觀經濟和政策變動情況，定期對基線進行修正，實行滾動管理。二是工作流程，財政與各部門經過反復多次的自上而下和自下而上的談判協商，由更高層級政府進行平衡確定分年度、分部門支出總量，形成中期支出框架的正式文件予以公布，其中年度預算草案報議會審議通過后予以批復。三是權責劃分，中期支出框架賦予部門更多預算管理權限，部門在支出總量控制范圍內，可依據支出政策的優先級別和履行職能需要靈活安排支出項目，對部門資源分配和支出績效負責，財政則著重掌控支出基線和進行總量控制，更多關注政府宏觀政策目標、財政風險控制和支出績效審查，體現財政的宏觀管理職能。

第三，績效評價機制是中期支出框架的實現基礎，在基于權責對等的績效評價機制下，部門支出項目要有明確的績效目標、績效指標、工作規劃和測算依據，由部門對此進行承諾并為之負責，財政部定期對項目支出進行績效審查，對支出的成本效益、投入產出進行分析，并將審查結果作為修正支出基線的重要依據。

由此可見，國外實行的中期支出框架與我國大體類似，在宏觀上都體現為優化財政管理，在微觀上都體現為運行機制落腳于以部門支出需求為基礎的部門預算體系，是在拓展測算周期、完善預算安排機制及建立滾動管理機制的基礎上逐漸形成完善的。盡管各國行政體制、財政體制、行政管理體制等國情各不相同，但從中期支出框架模型看，仍有一些共性特點：

一是收支規劃的前瞻性。中期支出框架以政府施政目標和部門履職需要為導向，具有較強的前瞻性和導向性。中期支出框架通過建立問題導向原則，在周期內有限的財政資源與優先保障的政策目標之間建立平衡，有計劃、有步驟地落實政府宏觀調控意圖。二是支出總量的約束性。中期支出框架具有嚴格的硬性約束，批復的年度預算具有法律效力，其后年度的支出規劃，通過設置支出限額對部門支出膨脹沖動也具有較強的約束作用。在中期支出框架下，通過統籌考慮政府財政資源總量和既定支出政策，并在對未來政策調整情況做出充分預估的基礎上確定清晰、明確的支出基線，以此確定分年度支出總量和分部門支出限額。三是資源分配的有效性。中期支出框架下政府財政投入的有效性，來自于建立在中長期視角下的績效評價機制。它可以是在宏觀層面上進行的戰略目標審查，也可以是在具體項目層面上進行的支出績效審查。在編制中期支出框架時，各部門需要對支出項目做出績效承諾，提供明確的績效目標、績效指標、工作規劃和測算依據，并進行持續的跟蹤問效，財政則定期對部門支出項目的成本效益、投入產出進行審查分析，并將審查結果作為更新支出基線的重要依據。四是權責劃分的合理性。在中期支出框架下，財政與各部門的權責劃分發生了較大變化，都有一個將預算管理權限逐步下放的改革過程。部門在財政確定的支出總量控制范圍內，可根據部門履職需要靈活安排支出項目，從而調動了部門進行預算管理、優化支出結構的主動性和積極性。在賦予部門預算管理主體地位的同時，也突出了部門對支出績效進行承諾及對公眾進行解釋的主體責任。財政則將職能定位逐漸轉向對財政政策目標的把握、對戰略資源分配的決策、對財政風險的掌控和對部門支出效益進行戰略審查等方面，突出了財政在宏觀管理層面的主體責任。

四、積極穩妥推進西藏中期財政規劃管理的建議

從西藏財政管理實際出發，結合成熟市場經濟國家中期財政規劃管理的先進經驗，建議從以下四個方面著手推進西藏中期財政規劃管理。

(一)加快樹立中期財政觀念

推進中期財政規劃管理，需要自治區內各地區各部門強化預算約束理念，樹立中期財政思維，改變目前仍然存在的“重分配、輕管理”和“重資金、輕績效”的觀念。突破年度的局限，綜合考慮項目的跨年度因素，完善預算績效管理制度，進一步完善績效目標申報、審核、批復機制，規范績效評價工作程序，健全績效評價結果反饋、應用、整改機制，促進績效管理與預算編制、執行、監督有機融合。擬出臺的增支事項必須與中期財政規劃相銜接，制定延續性政策必須統籌考慮多個年度，不能一年一個，真正體現中期財政規劃對預算的約束作用。同時，加強政府部門的受托責任，申報項目支出預算時，全面反映項目執行單位、歷年預算安排、結轉結余資金、績效評價結果、項目實施方案等情況，提高財政透明度和參與度，提升預算的可預見性，明確財政規則，保障中期財政規劃的約束力。

(二)切實加強中期預算項目庫建設和管理

中期預算項目庫是中期財政規劃管理的基礎和重要支柱，可靠、管用、高質量的項目庫是中期規劃管理的具體細化和基礎支撐，應切實加強中期預算項目庫建設和管理，按照“目標明確、內容翔實、依據充分、金額合理”的要求，推動項目支出實現全周期滾動管理。一是做好項目分類和清理工作，盤活財政存量資金，加大專項資金清理整合力度，減少項目個數、增加項目層次，盡可能將實施內容相似的項目整合成一個項目。二是建立預算支出中期規劃和財政專項資金項目庫的信息對接、同步更新機制，規范項目申報與審批，建立跨年度預算平衡機制，提高項目設置的合理性和項目支出安排的科學性。三是健全項目預算審核機制，選擇部分重點項目開展預算評審試點，建立正常的進入與退出機制，推動預算評審與加強項目庫建設、管理同步規劃和同步實施。四是通過篩選、論證、排序、審核支出項目，明確項目設置和入庫條件，加強對項目申報要素和內容審核，建立健全項目支出事前評審機制，提前項目儲備，并逐年滾動，實現年度間資金項目安排的滾動管理、預算收支的綜合平衡。五是細化項目預算編制內容，所有項目均需分解落實到具體預算單位和使用用途，明確項目實施計劃和時間進度，在現有基本支出定員定額標準體系的基礎上，增強定額標準的適應性，發揮定額標準對預算審核和安排的支撐作用，增強財政資金安排的前瞻性和可持續性。

(三)逐步完善中期財政規劃編制流程

目前可按慣例以3年為周期編制中期財政規劃和部門預算中期規劃，并逐年滾動向前編制。建立中期預算框架，范圍可逐步從一般公共預算拓展到政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算等四大預算，將年度預算納入中期財政框架下進行，不僅實現政策與政府收支預測的對接，還對政府支出績效進行評價，強化規劃對年度預算的控制。如大致流程可以是：每年10月份，在編制宏觀經濟預測報告、部門事業發展中期規劃的基礎上，財政部門合理預計財政收入、報請自治區政府確定支出總量控制目標和分部門、分類別明細控制目標。11月份，部門在支出限額內編制部門中期財政規劃、進行項目重要性排序，具體編制規劃時，首先對總體收支和全面政策做出預判，再對影響較大的政策進行重點分析，使部分支出相對穩定，部分支出預測盡量科學可靠，并形成動態優化調整機制。次年1月份，財政審核項目支出需求并進行重要性排序后，匯總編制中期財政規劃，報請自治區政府審定后提交人大審議。通過后由財政部門批復各單位預算，同時告知后兩年規劃的相關內容。

(四)做好不同規劃之間的銜接協調

中期財政規劃首先應與國民經濟和社會發展規劃綱要相銜接，與重點專項規劃相銜接。特別是充分體現規劃期內的重大改革、重要政策、重點項目，以及經自治區政府批準的行業規劃指標。在分析預測規劃期內重大財政收支情況的基礎上，對教育、醫療、就業、交通、環保、農牧、維穩等重點領域，研究規劃期內的政策目標、運行機制、評價辦法和預算安排，滾動編制細化的事業發展中期規劃，在此基礎上形成滾動的中期財政規劃。清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，對農業、教育、科技等重點支出，不再采取先確定支出總額后安排支出的辦法。對各類重點支出，結合中央專款、專戶結余、預算執行等情況，推進項目和資

金的統籌安排。加強項目前期評審和規劃論證工作，減少預算執行中的二次分配和占比，涉及跨年度實施的項目按照時間進度安排資金，壓縮預算調整規模。

此外，還應加快推進政府會計制度等配套改革。權責發生制政府會計制度能夠為預算管理提供全面、豐富的預算會計和財務會計信息，全面反映政府資產、負債、收入、費用等相關信息，為科學測算政府未來運行成本，準確編制中期財政規劃以及未來的中期預算提供詳實的基礎信息。

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【責任編輯連家明】

中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0036- 05

〔作者簡介〕朱爾茜，商學院副教授，經濟學博士，主要研究方向為經濟理論、區域經濟、數量金融等。

〔收稿日期〕2015-12-07