跨行政區流域污染協同治理的實現路徑分析

李 勝(江西財經大學財稅與公共管理學院，南昌 330013)

國內外眾多跨行政區流域污染治理實踐及理論研究表明：受流域水資源自然整體性和流動性的影響，跨行政區流域污染具有自然滲透性與可轉移的外部性特征，條塊分割式的政府主導型治理體系、市場自決型治理體系和社區自治型治理體系難以滿足流域水污染綜合防治的要求。如何建立適應流域水污染特征的跨區域、跨部門協同治理機制，對流域可持續發展與生態文明建設具有重要意義。

1 跨行政區流域污染協同治理的提出及文獻簡述

跨界斷面水質是衡量跨行政區流域污染發生與否的重要指標。跨界斷面，是指各區(省、市、縣、鄉)轄區內主要河流入境的水質監測斷面和出境的水質監測斷面。出境的水質監測斷面為考核斷面，入境斷面為參考斷面，當出境的水質低于入境的水質水平時，即可認為該區增加了污染水平。Siebert(1998年)指出跨行政區流域水污染體現的地區外部性，其特征可以用一個擴散函數T表示：地區j的環境質量不僅由本地區決定，而且也通過擴散函數T由地區i的污染物排放水平決定，即Uj=Gj[Ej,T(Ej)]，T可能是單向的。Weber(2006年)提出流域上游第i地區和它相鄰的下游第i+1地區的水質差別[1]：

q(i)-q(i+1)=fi[c(i),e(i),v(i),q(i)]

式中：q(i)和q(i+1)分別代表第i地區和第i+1地區的水質水平；c(i)、e(i)和v(i)分別代表第i地區的水資源消費量、污染物排放量和水資源配置量。同時，第i地區的水質公式：

q(i)=∑fj[c(j),e(j),v(j),q(j)]+q0

上式表明第i地區的水質是通過函數f由前i-1個地區累積形成的，上游地區不僅對下游地區的環境質量產生直接影響，還對其下游地區以下的各地區環境質量產生直接影響。在跨行政區流域污染上，如果污染物排放水平在上游i地區和下游i+1地區的交界處達到了邊界水質標準，則不存在跨行政區污染問題；如果超過了邊界水質標準，就產生了跨行政區污染問題。

作為對跨行政區流域水污染政府主導型、市場自決型與社區自治型治理治理體系失靈的回應，協同治理受到了國內外學者的廣泛關注。D W K Yeung以美國Colorado流域與Delaware流域為案例，分析了流域協同治理對解決州級機構、跨州機構和聯邦機構之間缺少合作與矛盾尖銳等問題的有效性[2]。Skinner指出地方政府與上一級政府的財權與事權的不統一，使中國的地方政府更有利己沖動，而這種利己沖動使中國流域水污染之間的矛盾更難以協調[3]。Zachary Tyler也指出缺乏制度執行力和合作，以及管理責任的無效率是導致中國水污染規制失敗的主要原因[4]。國內學者陳瑞蓮認為可以采取流域區際民主協商和橫向轉移支付的準市場模式處理流域區際生態補償問題[5]。陳志松、仇蕾指出強有力的第三方區域水資源配置管理機構有利于促成各取水主體之間的協同，實現多方合作共贏[6]。張陽則提出從跨行政區合作防治的組織體系、工作機制、執行機制與公眾參機制四個方面構建流域水污染合作治理模式[7]。

通過文獻分析和對跨行政區流域污染治理實踐的觀察可知，跨行政區流域污染的性質和特征決定了其治理不是某一治理主體能夠單獨完成的任務，它需要來自政府、企業與社會的合力，協同治理是未來流域水污染治理的發展趨勢。如何完善協同治理的條件、克服協同治理的現實障礙，發揮政府、企業與社會的協同效應是未來中國流域可持續發展的必由之路，更是建設生態文明和美麗中國的重要保障。

2 跨行政區流域污染協同治理的影響因素

跨行政區流域污染協同治理是指社會多元治理主體為提供更為整體化的服務，以制度化、經常化和有效的跨界合作打破條塊壁壘及增進公共價值，使不同主體之間能更好地分享信息和協同作戰，以實現跨行政區流域污染治理系統之間相互合作和善治為目標的合作化行為。在行政權力主導的體制下，它尤其是指各級政府和部門為實現流域的可持續發展，打破條塊分割與職責交叉不清，使跨行政區流域污染從整體上走向善治。從協同學的角度，協同治理意味著能夠通過一定規則的指導，使系統內部的各子系統相互作用，從而推動整個系統的演化，自發的實現在時間、空間和功能上的穩定有序結構[8]。但是作為一種實踐的協同治理，它的產生需要一定的條件促進多元治理主體從碎片化狀態向協同狀態轉變，如何克服這種轉變中的影響是跨行政區流域污染協同治理能否實現的重要保障。

2.1 政府目標與利益的沖突

在污染防治中有三類基本的利益相關者：環境產權所有者(由各級政府代理)、企業(污染制造者)和公民(污染制造者和受害者)，這些利益相關者形成了復雜的利益關系。在對待環境問題上，地方政府和中央政府的目標與利益存在明顯差異。相對而言，地方政府對環境保護的態度更為復雜，分權化改革使地方政府獲得了前所未有的發展地方經濟謀取地方利益的權力和能力，也使地方政府擁有了自己獨立的經濟利益，并且這種利益與本地區經濟增長的相關度大大提高。地區經濟的繁榮不僅為地方政府擴大財政權力，提高經濟收益以及政治升遷等提供了機會，也為其實現勞動就業、社會福利和改善公共環境等社會目標創造了有利條件。但是，由于提供污染治理這樣的公共產品具有很強的外部性，使得具有獨立利益偏好的地方政府在提供公共物品時產生“搭便車”的行為，容易在執行上級政策時產生偏離，流域上下游區域甚至以鄰為壑，將本區域的污染轉移到其他區域，而損害了政府之間協同治理的利益基礎。

2.2 企業社會責任的缺失

企業社會責任(Corporate social responsibility，簡稱CSR)是指企業不僅要創造利潤承擔對股東的法律責任，還要承擔對員工、消費者、社區和環境的責任。企業的社會責任要求企業必須超越把利潤作為唯一目標的傳統理念，強調要在生產過程中對人的價值的關注，強調對消費者、對環境、對社會的貢獻。自亞當·斯密提出“經濟人”假設以來，企業便成了“經濟人”的典型代表，它們最大限度的追求自身的利益，以利潤最大化為核心。日本經濟學家宮本憲一對資本逐利導致的公害分析認為，“公害可以說是依附于資本主義生產關系而發生的社會災害。其原因是資本主義企業及私營企業在濫用國土及資源和生活資本的不足及城市規劃的失敗，是一種妨礙農民及城市居民的生產和生活的災害”[9]。資本的逐利性使一些企業對公眾的環境權益棄之不顧，通過不斷增大不變資本(機器、設備與原材料等)和節約與直接生產過程無關的固定設施(如防止公害、保健等)，并以此增加利潤就成為一些企業的慣用伎倆。對于國有企業而言，由于在現有體制下，國企領導與政府行政領導一樣大多是任期制的，企業利潤增長和資產擴張是衡量企業業績、決定老總升遷的主要依據，這加劇了企業的短期行為，淡化了企業的環境責任，導致環境污染責任“虛化”。

2.3 非政府組織和公眾的社會監督能力不足

非政府組織是公民社會的重要組成部分，社會環保組織的監督壓力對促進企業遵守環境法規，減少排污能夠發揮重要作用。調動社會團體的力量協助政府監督企業排污也將緩解政府與排污企業之間的信息不對稱，有助于提高環境質量[10]。遺憾的是，在轉型期中國的非政府組織能力還過于弱小。這一方面表現為非政府組織，尤其是環境非政府組織的數量發展還不充分，遠遠落后于環境社會監管與治理的需要；另一方面表現為多數非政府組織為獲取更多的資源而依附于行政機關或企業財團，偏離了公益身份，損傷了非政府組織的自身能力和社會公信力。對于公眾而言，分散的公眾在強勢的排污集團面前顯得弱小而無助，缺乏與政府和排污集團博弈的能力，面對侵犯自身環境權益的行為時會產生不滿，卻很難采取行動制止這種行為。因為他們知道抗議會得罪一些強勢的群體而使自己的利益受到更大的損害及不必要的麻煩，因此在非合作的狀態下最理性的選擇就是期待他人為集體利益上訪、抗議或保持沉默。

2.4 中央政府信息獲取能力下降，使信息不對稱加劇

信息不對稱的嚴重后果就是道德風險和逆向選擇，能否獲取充分的信息對于一個組織能否高效的處理問題至關重要。由于中國政治體制具有權力分散、層級密集的集權特征，這種體制面臨的一個嚴重問題是決策者獲取真實信息存在巨大的困難。因為大多數信息都是通過下級政府機構逐級上報，而各級官員都具有自身偏好而扭曲信息的動機。因此，如何有效的獲取真實信息，包括環境信息是中央政府的重要工作。在現有的體制中，中央政府主要通過群眾路線、民主集中制、會議、民眾上訪舉報、媒體報道和智囊團等途徑獲取信息。然而，在實際運作過程中，群眾路線、民主集中制和會議制度也受到客觀或主觀因素的影響。一方面，受官本位的影響，也為避免遭打擊報復，不僅是群眾而且包括一些官員也越來越不愿意在上級調研或各種會議上說真話，甚至有一些省級領導也發出“說真話難”的感慨；另一方面，部分官員為避免暴露群眾對其工作的不滿而謊報民情。此類事情的發生使得中央政府獲取真實信息的能力大大減弱，也使中央政府或者地方高層難以對一些環境政策的執行進行有效的監督，也難以收到有效而真實的信息反饋，不利于中央和地方高層對區域環境進行統籌與管理。

2.5 政府組織權力分散和協調能力不足

各級政府，尤其是中央政府的組織協調能力是跨行政區流域污染協同治理的必要條件，但體制內的權力分散和職責混亂降低了中央的協調能力。雖然從總體上看，中國在權力體制仍具有中央集權國家的性質，但從另一方面看，體制內的權力分配卻是分散的[11]。以縣級環保局為例，它既隸屬于同級縣政府，又受更高一級的環保局管轄，而同級縣級黨委和組織部也對環保局的干部有重大的影響力。與此同時，縣政府又必須向同級縣委和更高層級的省市政府負責，形成了條塊交錯的矩陣關系。因此，任何一個環保局的官員都有幾個來自不同部門的上司，形成多頭領導的關系，這些權力橫線和縱線的交錯構成了組織力學中的“矩陣”難題。權力上的多頭領導，使得對于任何一個具體的環保部門或其他部門而言，判斷哪一個領導對本部門更為重要就變得非常重要。于環保部門而言，同級地方政府是領導關系，而上級環保部門是業務關系，其財政和人事權力皆受控于地方政府。受本級地方政府而非上級環保部門領導，也就使環保部門很難從更大的區域范圍內考慮政策的制定或執行對全局的影響。為了解地方政府對環保執法的影響，郎友興、葛維萍以浙江省臺州市為例，對環保部門執法人員進行了調查，結果顯示42.5%的被調查者認為對環保局執法嚴格程度影響最大的是地方政府，而只有25%的被調查者認為本單位的正副局長對環保局嚴格執法程度影響最大[12]，調查結果證實地方政府的態度和行為對環境執法是否能按規章辦事起著關鍵性的作用。

組織權力的分散還體現在不同部門之間的職能分工和權力交叉上，水利部門、建設部門、交通部門和船政部門都在某一個特定的領域分割著流域管理的權力，存在彼此交叉的權力關系。因此，環保部門的工作能不能有效完成，不僅取決于本部門的努力程度，還取決于諸如水利局、財政局、發改委等諸多部門的協調配合，同級部門之間不能對對方發布有約束力的政令——哪怕這是基于本部門的職能所為，使政策執行極大的受到體制影響而陷入困境，也對上級政府的協調能力形成極大的挑戰。

3 跨行政區流域污染協同治理的實現路徑

跨行政區流域污染協同治理機制不會自動建立起來，它需要解決企業社會責任缺失、社會環境監督能力不足和地方政府追求區域經濟增長而將本區域的污染轉移到其他區域的約束性因素，需要能夠在實現集體理性的同時滿足多元治理主體個體理性的制度安排，實現激勵相容和參與約束，這樣才能有效調動各治理主體的積極性，實現相互協同。

3.1 完善流域生態補償和區際利益協調，減少流域上下游區域之間的利益沖突

生態補償是指以保護自然生態系統服務功能、促進人與自然和諧為目的，運用財政、稅費、市場等多種手段，調節生態環境保護利益相關者的利益關系，以公平分配環境保護的責任與義務，并實現生態環境保護外部效益內部化的一系列制度安排和政策措施。異地開發補償是近年來在中國流域治理實踐中發展起來的一種生態補償形式，其在內涵上是指流域內不同區域之間通過自主協商及橫向的資源轉移，通過改變自然地理意義上的生產區位，實現激勵相容基礎上的流域產業布局優化，充分利用污染治理的規模經濟效應，從而減小單向負外部性，實現流域整體福利的改善。實施異地開發補償的關鍵是必須通過事務關聯的協議使環境治理合作協議得到有效實施。如果某個地區未能按照協議提供其應該提供的公共物品，那么它就將面臨其他地區在相關事務上的懲罰，確保違反協議的地區感到來自其他地區的威脅和懲罰是可信的。如果每個地區都有這種共同信念，那么區域環境治理中的合作均衡就能建立起來。在實踐中，浙江省金華市通過異地開發生態補償有效解決了金華江的水污染控制問題。這也說明，各行政區可以通過平等、互惠的自主協商簽署環境治理協議，以事務關聯的方式增強流域上下游地區的激勵相容，從而促進上下游地區的協同治理。

3.2 科學設置政府績效評估指標，弱化地方政府以犧牲環境為代價換取經濟增長動機

政府績效評估是一個和整個政府職能、目標與戰略相聯系的科學管理系統，而不是孤立的管理手段，要解決的問題是：與政府職能聯系，確定政府要達到的社會和經濟發展目標，以及達到目標的方法，一個有效的績效評估制度應該實現官員與地方及居民福利之間的激勵相容。政府績效評估設計的科學與否，不僅關系到水污染治理成效的好壞，而且直接關系到整個干部人事制度的推進與落實，關系整個政府組織長遠和可持續發展戰略的實現，建立一個科學、有效、符合中國國情的政府績效評估系統對于樹立政府官員和公務員正確的價值觀和政績觀至關重要。

現實中，缺乏明確、系統且具體可行的考核指標和權重衡量標準，導致考核指標不能反映工作性質與內容是績效評估存在的關鍵問題。績效評估的核心是建立標準化的評估指標，績效評估指標的設立應根據崗位，盡量選擇有效、簡單和與工作關聯度大、可操作的流程與工具。工作性質和工作崗位的不同必然要求不同的工作能力與肩負不同的責任，其工作的內容也必然不同，因而評價的指標也不能千篇一律，評估的指標應做到反映工作的內容和性質。比如，對環保部門、水利部門、或其他綜合管理部門，由于其職責相對不一致，其考核的指標自然應有相應變化。由于在現實中受以經濟建設為中心的績效考核的束縛，導致地方政府對本區域的經濟增長尤為關注，甚至不惜以犧牲環境為代價換取短期的經濟增長，導致大量的環境問題。因此，政府績效評估要考慮不同區域和部門的要求，結合中國人口、資源與環境之間的壓力及《全國主體功能區規劃》的實施，應對不同主體功能區和不同部門構建新的與主體功能區和科學發展觀相適應的績效評價指標體系，切實優化空間結構、提高空間利用效率和增強可持續發展能力，從戰略發展的角度建立適應社會發展和公眾需求的績效評估體系。

3.3 提高污染法律責任追究力度，強化企業社會責任

企業作為社會公民對資源和環境的可持續發展負有不可推卸的責任，企業履行社會責任有助于保護資源和環境，實現可持續發展。企業履行社會責任一方面可以通過技術革新減少生產活動對環境可能造成的污染，或與政府和社區共同建設環保設施，保護社區及其他公民的利益；另一方面要提高對企業污染環境行為的法律責任追究力度，“我們是法律的奴隸，所以我們能自由”，古羅馬作家塔利尤斯·西塞羅如是說。制度的關鍵是增進秩序，它抑制著人們可能采取的機會主義行為，但是制度的執行并不總是天然的，它總是依靠某種獎勵或懲罰而得以實施，“沒有懲罰的制度是無用的，只有運用懲罰才能使個人的行為變得較可預見。”[13]就目前來看，中國對的污染水環境的違法者的制裁偏輕，尤其是在民事和刑事方面制裁面窄、處罰輕，難以對污染者以威懾力。《中華人民共和國水污染防治法》對環保部門處罰排污企業的標準作了非常詳細的規定：除重大事故外，各種情形的處罰金額都不超過10萬元；對于違法行為造成重大污染事故的，最高處罰為100萬元，而追究刑事責任的，一般只適用于特定的、重大的環境污染事故，在實際執行過程中很少使用。因此，難以對環境違法行為造成足夠的威懾力[14]。對于民事責任的追究，主要是基于受害者的訴訟，而面對比受害者強大的多的排污者集團，受害者很難通過訴訟來維護個人的環境權益。因此，在中國流域水污染治理中，由于制度安排上的缺陷，使水污染治理法律形同虛設，“守法成本高，違法成本低”成為環境執法的重大阻礙。

根據國外經驗，提高法律執行力是對污染行為進行規制的首要前提。在美國，違反《聯邦水污染控制法》的超標排放行為，違法者要受到行政處罰、民事司法處罰和刑事處罰。行政處罰包括行政罰款和行政守法令，由聯邦環保局決定并執行。行政處罰分為兩類：第一類按次數計，一般對每次違法行為的罰款不超過1萬美元，最高罰款上限為2.5萬美元；第二類按日計，一般每日罰款不超過1萬美元，最高處罰上限為12.5萬美元。民事司法執法則通常首先由聯邦環保局提出，由司法部向地區法院提起訴訟，申請適當的法律救濟，包括臨時強制令、永久強制令和賠償金，最后由法院判決。此外，刑事制裁是更嚴厲的處罰。刑事制裁對象不僅包括違法排污者，還包括故意偽造、謊報法律規定上報或保存的文件資料，或故意偽造、破壞、篡改監測設施和方法的人。刑事處罰由法院裁定，主要措施有罰金和監禁。在刑事處罰中，過失犯罪將受到每天0.25～2.5 萬美元的罰款或1年以下監禁或兩者并罰。故意犯罪將受到每天0.5～5.0萬美元的罰款，或處以3年以下監禁或兩者并罰。累犯者所受罰金與刑期均增加1倍。對故意加害致使他人死亡或受到永久性身體傷害的處以2.5萬美元以下的罰金或15年以下監禁，或兩者并罰。如加害方為組織機構將處以100萬美元以下的罰金，對累犯者處罰加倍。對材料、數據造假者將處上限1萬美元以下的罰金或2年以下監禁或兩者并罰，累犯者雙倍處罰。對嚴重的違法行為可以處以25萬美元以下的罰金，或l5年以下的監禁，或二者并罰[15]。日本對危害環境的行為也追究刑事責任，公害罪與刑事責任在生產、經營活動中，所有導致有損于人體健康的行為都要受到懲罰。所以，公害罪不僅僅是指故意犯罪，對過失犯罪也要受到懲罰[16]。關于過失公害罪的規定有：“因業務上的疏忽，在工廠或企業的經營活動中排放對人體有害物質的，對公眾的生命或健康產生危險的人，處以2年以下監禁，或200萬日元以下的罰款；犯有上述罪行而導致傷亡的，處以5年以下監禁，或300萬日元以下的罰款。”

3.4 健全環境公益訴訟制度，增強非政府組織和社會公眾的環境監管能力

環境公益訴訟制度是公民社會參與流域治理的重要途徑，推動公益訴訟正成為當代環境法發展的一個重要趨勢。公益訴訟起源于古羅馬，是指環境作為一種公共利益在受到或可能受到損害的情形下，允許公民、企事業單位、社會團體和特定國家機關作為環境公共利益的代表人，對侵權民事主體或行政機關向法院提起訴訟，由法院依法追究侵權主體法律責任的訴訟活動。美國是現代公益訴訟制度比較完善的國家之一，在美國法律體系中，環境公益訴訟被稱為公民訴訟。《清潔空氣法》(1970年)規定，“任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織及個人按照規定提起公民訴訟。”此后，美國政府陸續制定了《清潔水法》、《噪聲控制法》等環境保護法律，其中都有公民訴訟的條款，這些實體法與《聯邦地區民事訴訟規則》共同構成了美國的環境公益訴訟制度[17]。環境公益訴訟制度在美國環保史上起到了非常重要的作用，一些美國環保運動領導人在回顧美國環保歷程的時候，認為一個最重要的進展就是為公民提起環境公益訴訟開啟了司法大門，環保局有權對任何違反環境法律規定義務者提起民事訴訟和刑事強制執行。澳大利亞、印度、哥倫比亞、哥斯達黎加、菲律賓等許多國家，法院也已受理直接基于憲法規定的環境權所提起的環境訴訟案件。中國環境權救濟機制和公益訴訟立法的長期缺失，導致司法實踐中大量環境公益訴訟案件無法得到有效的處理，完善環境公益訴訟制度是中國環境法治建設的重要內容。

3.5 重組流域治理組織結構，提高政府組織協調能力

根據結構-功能主義的觀點，某種特定的功能與特定的結構是相聯系在一起的。因此，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中寫道：“圍繞使命而非部門分管領域實施重組”。遺憾的是，組織結構重組的壓力和障礙也很大，這或許正如著名公共政策分析學者尤金·巴達赫所言：“如果說某一項觀點在公共行政學界獲得最堅定的支持和最廣泛的共識，那就是結構重組在實踐、精力和個人焦慮等方面付出高昂的代價，但往往產生不了有價值的結果。舊的組織單位和組織認同很少被真正廢除，組織結構圖上的方塊只是被重新命名或移動位置。結果是雖然新的組織安排力圖避免，但舊的忠誠與舊的擔憂依然存在，并引導著人們的行為。因此，重大的行政改革必須認真撕開改變部門間的工作關系，同時又不對各自的組織認同產生實質性的影響，合作只有在有助于提高組織績效或降低成本時才有價值。”[18]

盡管如此，根據中國的實際情況，筆者依然認為，如果要實現跨行政區流域污染的協同治理，那么組織結構的重組依然是不可少的。一是環境保護部門的權力過于分散，沒有獨立的財權和人事權，在環境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約，其執法的有效性和公正性受到極大的限制，不利于其進行統一的環境執法；二是七大流域管理委員會作為水利部的派出機構沒有實質性的權力對流域的統一開發與管理進行規劃，且其現有的職能局限于水利開發、工程建設和防災減災，沒有對水量和水質的管理權力。因此，有必要進行結構重組，以流域為基礎，加強跨省、跨市的環境治理協商，成立由中央、流域管理委員會和沿岸地方政府組成的流域治理委員會，就流域內的水資源分配、污染治理、生態補償和重要工程建設定期進行協商與談判，在平等的基礎上，通過重復動態博弈，增加相互間的激勵和約束機制，逐步弱化地方本位主義和部門保護主義，實現個體理性和集體理性的統一。

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