淺談中注協(xié)與財政部脫鉤的必要性

盛眉

摘要：本文主要探討在當前行業(yè)協(xié)會商會與行政主管機關(guān)脫鉤改制的背景下，中注協(xié)與財政部脫鉤的必要性和存在問題，通過比較國外發(fā)達市場經(jīng)濟國家注冊會計師行業(yè)協(xié)會的管理機制，分析適合我國的監(jiān)管模式。

關(guān)鍵詞：中注協(xié) 財政部 脫鉤 監(jiān)管模式

一、研究背景

（一）政策提出

自1988年中國注冊會計師協(xié)會（以下簡稱中注協(xié)）成立以來，發(fā)展速度迅猛，對我國注冊會計師行業(yè)和經(jīng)濟社會的長期發(fā)展做出了重大的貢獻。但由于相關(guān)政策法規(guī)和監(jiān)管機制等的不健全、不完善，中注協(xié)與其他行業(yè)協(xié)會商會一樣在內(nèi)部管理等多方面存在著不合理之處，不可避免地有由社會服務和管理組織演化為個別情況的傾向。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳為推進行業(yè)協(xié)會商會的改革工作，向社會公布了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》。中注協(xié)作為財稅領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會可能面臨與主管機關(guān)財政部脫鉤的要求。不過，《方案》中特別提到，在中央辦公廳、國務院辦公廳批準的前提下，對于個別承擔特殊職能的全國性行業(yè)協(xié)會商會，可以另行制定改革辦法。前述的中注協(xié)實施此次脫鉤的意義，以及未來是否會進行更具有針對性的具體改革，有待研究和進一步觀察。

（二）現(xiàn)行監(jiān)管模式

長期以來，我國一直實行的是政府監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管和注冊會計師行業(yè)自律監(jiān)管并重的行業(yè)監(jiān)管體制。但從目前的狀況來看，我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管體制還是存在許多問題。

首先是對注冊會計師行業(yè)擁有監(jiān)管權(quán)的政府職能部門十分之多，除財政部、審計署、證監(jiān)會外，中國人民銀行、工商管理部門、稅務部門和民政部門對注冊會計師行業(yè)也具有行政監(jiān)管權(quán)限，政府多頭監(jiān)管，只顧自身利益而不愿承擔責任；其次，按照《注冊會計師法》的規(guī)定，中注協(xié)應當實行自律監(jiān)管，但通常都是由財政部門直接任命或派遣中注協(xié)乃至各個地方注協(xié)的高層管理人員；另外，雖然注冊會計師行業(yè)的自律監(jiān)管和政府管制都在不斷走向規(guī)范化，但是法律配套制度仍不夠完善，監(jiān)管方法不系統(tǒng)、不科學，因此極易導致監(jiān)管無效局面的發(fā)生。無疑，監(jiān)管模式的缺陷將會給注冊會計師行業(yè)發(fā)展帶來許多負面影響。

二、脫鉤主要利弊分析

（一）脫鉤存在的問題

1、職責定位不清

中注協(xié)此前隸屬于財政部，對于自身的職能定位是否清晰尚無法得到保證，協(xié)會內(nèi)必然有工作人員是原政府機關(guān)公務員因改革而分流下來的，這些人員會特別重視自身與行政機關(guān)的關(guān)聯(lián)性。因此，政會關(guān)系并沒有從根本上理順，協(xié)會在生存和運行上可能繼續(xù)對行政機關(guān)形成依賴。

2、保障機制匱乏

因為財政部同時改革了行業(yè)協(xié)會脫鉤經(jīng)費的支持方式，將實現(xiàn)中央財政直接撥款與脫鉤進度掛鉤并逐年遞減，卻沒有建立起相匹配的制度化財務保障機制，使得協(xié)會的經(jīng)費來源成了一個難題。若由行業(yè)內(nèi)部其他企業(yè)或基金組織提供經(jīng)濟支持，則可能對中注協(xié)的獨立性產(chǎn)生影響。協(xié)會人才保障機制建設方面也是處于空白狀態(tài)，加上經(jīng)費保障不到位，工資收入不高，辦公條件和福利保障待遇缺失，更難以吸引具有一定社會管理和組織能力的人才加入。

3、行業(yè)影響力下降

此前中注協(xié)對會計師事務所行業(yè)具有的監(jiān)管權(quán)利并不是由行業(yè)自發(fā)授予的，而是來源于財政部，具有一定的權(quán)威性，有財政部官方背景的中注協(xié)發(fā)布的各種政策顯然更容易被會計師事務所接受并遵從。脫鉤后，中注協(xié)失去了這種官方背景，權(quán)威性下降，對行業(yè)的影響力也必然會下降，尤其是中注協(xié)擬定的對行業(yè)的一些限制政策被重視、執(zhí)行的力度將會減弱。

（二）脫鉤的積極影響

1、行政化色彩減弱

脫鉤剝離了協(xié)會現(xiàn)有的行政職能，實現(xiàn)了中注協(xié)的“去行政化”，不僅避免政府部門利用協(xié)會追求局部利益，促進政府的廉政建設，而且從根本上切斷了行業(yè)協(xié)會繼續(xù)擔任的可能，利于激發(fā)協(xié)會的內(nèi)在活力和發(fā)展動力。脫鉤以后，通過立法和市場化的手段，讓政府從加強社會監(jiān)督、強制協(xié)會信息透明公開以及專項治理等方面加大監(jiān)管力度，提高運營效率。

2、自主性增強

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳的要求，脫鉤改制后的中注協(xié)在人員上將會和政府部門保持獨立。這意味著，中注協(xié)的自主性將會大大增強，中注協(xié)內(nèi)部的專業(yè)人士可以獲得更多的發(fā)言權(quán)，專業(yè)知識得到更充分地發(fā)揮，因此能夠促進會計行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。另外，政治因素帶來的阻力的減少會使得中注協(xié)與國外會計師協(xié)會的交流變得更為便利，可以促進注冊會計師行業(yè)的國際化發(fā)展和全球貿(mào)易的融合。

三、脫鉤后監(jiān)管模式的構(gòu)建

（一）國外經(jīng)驗借鑒

1、英國

最初，英國的民間審計實行的是行業(yè)自律的管理體制，后來行業(yè)自律集中趨勢加強，逐漸向獨立監(jiān)管的方向發(fā)展，先后設立了獨立于會計職業(yè)團體的財務報告理事會和會計基金會承擔注冊會計師行業(yè)的主要監(jiān)管職責。安然事件爆發(fā)后，形成了法律授權(quán)、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的注冊會計師行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管模式，在強調(diào)外部監(jiān)督的同時也保證了內(nèi)部監(jiān)管主體的相互制約。

2、美國

美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）早期的發(fā)展深受英國的影響。早期美國民間審計以行業(yè)自律為主，政府監(jiān)管為輔，注冊會計師協(xié)會的同業(yè)互查發(fā)揮重要作用。但是在安然事件之后，公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）的成立強化了對上市公司審計業(yè)務的監(jiān)管，證券監(jiān)督委員會對PCAOB進行監(jiān)督，AICPA的許多職權(quán)被減弱或剝奪，不過對于非上市公司審計事務所的監(jiān)管仍然由同業(yè)互查實現(xiàn)。

3、法國

法國政府在會計規(guī)范中占有主導地位，對注冊會計師行業(yè)的政府監(jiān)管部門較多，并且小型事務所數(shù)量眾多，大企業(yè)的資本構(gòu)成單一，注冊會計師行業(yè)相對薄弱，與我國的行業(yè)環(huán)境有一些相似之處。法國的會計監(jiān)管模式由政府驅(qū)動，由政府設立專門的會計監(jiān)督機構(gòu)，如證券交易管理委員會、會計監(jiān)管委員會等，這對我國注冊會計師協(xié)會的建設具有很強的借鑒意義。

（二）對我國監(jiān)管模式的啟示

通過對國外典型國家監(jiān)管模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)在安然事件之后，英美兩個發(fā)達國家都通過設置獨立監(jiān)管機構(gòu)等措施來強化對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管。然而，美國的獨立監(jiān)管機構(gòu)PCAOB成立以后的運行效果并不理想。對于獨立監(jiān)管機構(gòu)，畢竟實施效果還未得到長期實踐的檢驗，我國最好仔細研究以及密切關(guān)注他國獨立監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展狀況，堅持循序漸進的完善原則，而不能生搬硬套。

從行政監(jiān)管的主體上來看，監(jiān)管中國和法國注冊會計師行業(yè)的政府部門相對而言設置較為復雜，但法國的行業(yè)審計質(zhì)量和效果明顯優(yōu)于我國，由此可見，多頭監(jiān)管部門的存在不會直接導致行業(yè)審計質(zhì)量低下。我國注冊會計師行業(yè)的政府監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限、責任等均不明確，財政部的監(jiān)管主導力度弱，監(jiān)管部門各自為政，互不認賬，是造成監(jiān)管效果差的一個重要因素。各個監(jiān)管部門應當協(xié)調(diào)對中注協(xié)的管理內(nèi)容，在相關(guān)法規(guī)中明確各個監(jiān)管部門對行業(yè)的監(jiān)管責任，將一些重復的行業(yè)法規(guī)和行政管理權(quán)限合并，增強對行業(yè)監(jiān)管的效率。

從政府監(jiān)管的程度上來看，英美等國都十分重視行業(yè)的自律監(jiān)管，且自律監(jiān)管水平遠高于我國。財政部、審計署、證監(jiān)會等政府部門應該充分相信中注協(xié)的工作，減除一些不必要的行政審批和許可，尊重其獨立地位。在對注冊會計師行業(yè)進行監(jiān)管時，能夠盡可能發(fā)揮中注協(xié)和地方注協(xié)的作用。尤其是地方注協(xié)多數(shù)僅僅起到了一個注冊會計師全國統(tǒng)一考試代辦機構(gòu)的作用，行業(yè)自律監(jiān)管模式形同虛設，且官僚作風甚濃。脫鉤后，應當從地方注協(xié)開始徹底理順行業(yè)自律監(jiān)管體制，強化自律監(jiān)管模式責任，如此不僅可以降低政府監(jiān)管成本，還有利于行業(yè)的長足發(fā)展。

中注協(xié)與財政部脫鉤后，為了發(fā)揮市場經(jīng)濟在資源配置中的決定性作用，要更好地發(fā)揮政府的作用。這一方面意味著政府要打造良好的法制環(huán)境，促進行業(yè)法制環(huán)境的完善。通過制定操作性強且有針對性的中注協(xié)專門法規(guī)，如修訂完善《注冊會計師法》等，可以在一定程度上化解脫鉤后中注協(xié)的行業(yè)影響力下降所帶來的負面影響。另一方面，政府要合理安排脫鉤人員，做好脫鉤保障，對協(xié)會工作人員應做好福利待遇等的銜接，鼓勵中注協(xié)自身建立起長效的經(jīng)費保障機制，通過開展有償服務等市場機制解決經(jīng)費問題。

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