巴西農業支持政策的演進及對我國的啟示

徐振宇　王海燕

內容摘要：巴西農業支持政策的演進，大致經歷了三個階段，目前已初步形成以信貸支持和價格支持為主要內容的比較完善的支持體系。本文探究了巴西農業支持政策的演進歷程及其背后的經濟社會背景與原因，并試圖理解其帶來的農業激勵扭曲減少的程度和影響。中國與巴西同為發展中國家和農業大國，經濟與農業發展歷程有諸多相似之處，巴西農業支持政策的演進對我國具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：巴西 農業支持政策 國際經驗

問題的提出

隨著經濟的持續快速發展和改革開放的不斷深入，根據國內外環境的變化，我國的農業支持政策也在不斷進行調整，在很大程度上支撐了農業現代化的進程。當然，在這一進程中，也逐漸暴露了一些亟待解決的問題。我國對農業整體上實施支持政策，不過十多年的歷史，適當借鑒國外農業支持政策的經驗教訓（尤其是基于演進歷程而探究的經驗教訓）是必要的。

國內關于農業支持政策的研究，大多集中于美國、歐盟、日本、韓國等發達國家，對于同為發展中國家的巴西等拉丁美洲國家農業支持政策的研究比較少見。與中國類似，巴西不僅是一個發展中國家，而且也是世界上非常重要的農業大國，也是人口大國，政策目標都是設法促進農業發展和農民增收，也都經歷過進口替代和片面強調工業發展的歷史階段與農業補貼工業向工業反哺農業的轉變過程。更為重要的是，長期以來，農業在巴西國民經濟中占有重要地位。從16世紀初殖民冒險時期以來，農業作為巴西經濟增長引擎的戰略地位就開始顯現。實際上，直到20世紀30年代“咖啡王國崩潰”之前，巴西一直是一個以農業為主的單一經濟體。從20世紀30年代開始，巴西的工業開始發展，前后經歷了工業大發展、經濟停滯、經濟奇跡到債務危機時期，“失去的十年”以及重整時代等階段，逐步成為一個重要的發展中國家。進入21世紀以來，巴西經濟更是高速增長（柴瑜、李毅，2013）。但是，農業的地位并沒有伴隨著經濟增長而下降，反而成為巴西國民經濟中最為重要的產業之一，也成為巴西最有全球競爭力的產業之一。相比其他產業而言，巴西農業取得了絕大多數發展中國家未能取得的重要成就。因此，重點考察巴西農業支持政策的演進歷程，探究農業支持政策演進的背景與原因，分析政策演進對農業激勵扭曲程度的影響，并從中汲取經驗教訓，對于中國農業的可持續發展而言非常重要。

巴西農業支持政策的演進歷程

巴西農業支持政策的總體目標，是促進農業發展和提高農民收入。但是，在不同的時期，又具有不同的特點。烏拉圭回合農業協議的達成是巴西農業支持政策的重要轉折點，從而巴西農業支持政策大致可以為三個階段。第一階段（1965-1985年）是以農業直接補貼為主的階段，第二階段（1985-1995年）是價格支持成為巴西農業支持支柱的階段。第三階段（1995年以后）是農業市場更加開放的階段—鑒于WTO的成立和農業協議的簽訂，巴西農業市場更加開放，巴西用產品售空計劃（PEP）和期權合約補貼（option contracts）這兩個新的政策措施來逐步取代舊的價格支持政策，導致價格支持大大減少，逐步形成了一套比較完善的農業支持體系（李飛、孫東升，2007）。

（一）農業直接補貼時期（1965-1985）的農業支持政策演變

1.國內外經濟環境變化。首先，隨著國內經濟的持續發展，各種弊端開始顯現。1945-1961年，以巴西本國生產的工業制成品替代原來需要進口的工業制成品的“內向型發展模式”（張月，2008）即進口替代政策，在一定程度上促進了巴西經濟增長，工業成為巴西經濟中增長最快的行業—從1950年到1973年，工業的平均增長率為9%。在“巴西經濟奇跡”期間（1968—1973），國內生產總值（GDP）年平均增長率甚至高達10%（20世紀70年代后期平均增長率也達到7%），工業平均增長率為13%，而農業發展嚴重滯后，這一時期的平均增長率僅為5.4%（Anderson、Valdés，2008）。經濟雖然持續快速增長，比較完善的工業體系也得以建立，但國有企業主導下的進口替代模式逐漸導致國際收支赤字的增長，以及通貨膨脹加劇，經濟發展不平衡的弊端逐漸顯現出來。

其次，國外經濟環境開始惡化，巴西經濟開始陷入“拉美陷阱”。1965-1973年，世界經濟加速增長，國際初級產品出口價格堅挺，巴西初級產品出口占世界貿易總額的額10%，出口產品市場價格上漲74.7%。但與此同時，各主要經濟體的通貨膨脹開始加劇，貨幣與匯率已顯露危機，世界經濟呈現出“中度衰退”（蘇振興、徐文淵，2007）。另外，由于20世紀70年代中后期世界范圍內的能源危機，發達國家普遍陷入由于不利的“供給沖擊”（尤其是原油價格和農產品價格暴漲所導致的）而不斷惡化的經濟危機中，巴西經濟也未能獨善其身，經濟增長明顯放緩，每年的出口創匯基本只用來還本付息，再加上全球利率激增，導致1987年債務危機的全面爆發，致使巴西經濟全面下滑。

最后，政策決策者也開始注重發展農業。20世紀70年代初，巴西政府已注意到長期忽視農業發展帶來的弊端。1975年以后，政府在制定新的經濟調整政策時，強調“只有農業發展了，巴西經濟才能重新得到發展”，明確將農業生產置于國民經濟優先發展的戰略地位（蘇振興、徐文淵，2007）。

2.主要農業支持政策的演進。首先，政策工具以信貸支持為主，大幅度增加農業投資和貸款。1965年第4829號法令確立了“巴西國家農業信貸體系”，向農業提供低于市場利率的信貸資金，目的在于確保農業能獲得較低利率的貸款。信貸分為種植信貸（主要用于購買生產資料）、投資信貸（主要用于添置固定資產，對購買土地則不予貸款）和銷售信貸（主要幫助生產者解決銷售資金周轉）這三種類型。巴西政府在為生產提供融資，鼓勵資本形成，加速新技術采納，加強中、小農業生產者在經濟中的作用等方面發揮了積極作用（劉一砂，2012）。1965-1985年間，巴西政府用于農業的政策資金累計達到約2191億美元，其中310億用于農業補貼，其他用于基礎設施投資等方面。1978-1983年期間，農業補貼約占巴西農民收入的15%—20%。20世紀80年代之前，巴西農業貸款資金85%來自政府，但20世紀80年代后期巴西爆發債務危機，農業貸款結構發生根本性變化，貸款主要來自商業銀行（徐成德，2009）。

其次，通過實施最低保證價格政策刺激農業生產。在20世紀70年代制定社會經濟發展戰略時，巴西政府把農業放在經濟建設首位。1979年菲格雷多政府上臺后，頒布“農業一籃子計劃”，對最低保證價格進行修正，使其逐步符合農業發展需要。1975年以前，巴西農產品出口以咖啡和可可為主。從1975年開始，轉向谷物玉米、大米和小麥等谷物和大豆。為促進農業結構調整，從1975年開始，巴西政府正式對豆類和木薯等實行價格支持（朱英剛，2003）。實施這一政策的目的，旨在刺激農民生產積極性。同時，政府還可根據國內外市場需求趨勢，適時調整不同產品的最低價格，引導農業發展方向，促進供求平衡（呂銀春，1983）。

最后，嚴格限制進口，大力促進出口。為爭取國際收支好轉，執行進口許可證制度、進口配額制、提取高額進口押金、提高進口關稅和取消進口補貼等限制進口的措施，并執行免出口稅和為客戶提供出口信貸等擴大出口的措施。

3.執行結果。以直接補貼為主的農業信貸政策，促進了農業的增長，首先表現為農業生產增速提高。1971-1981年農業生產年均增長率為5.6%，是自1930年以來五個十年中的最高增速。1977年糧食作物種植面積比1970年擴大46.8%，在全國種植面積中所占比重由69.5%提高到78.5%；1982年與1975年比較，糧食作物產量提高了15.8%；基本糧食的國內供應能力增強，基本扭轉了糧食依賴進口的局面（蘇振興、徐文淵，2007）。出口農產品結構實現多樣化，輕加工食品出口的增長抵消了傳統初級農產品出口的減少。

但是，以上政策在執行過程中，大型農業生產者更容易獲得資金，因此，巴西全國僅有20%的農業生產者使用了信貸資金。加上20世紀70年代后期陷入債務危機，信貸增長并未伴隨著產量提高（劉一砂，2012），因此信貸支持政策最終是否推動了農業發展仍是一個有爭議的問題。

（二）價格支持政策時期（1985—1995）的農業支持政策演變

1.國內外經濟環境的變化。第一，國內經濟形勢發生明顯逆轉，出現了巴西歷史上著名的“失去的十年”。1985-1995年，巴西陷入債務危機，通貨膨脹嚴重日益嚴重—20世紀80年代初，年通貨膨脹率上升到200%，到20世紀90年代初年通貨膨脹率甚至超過了1000%（Anderson、Valdés，2008）。經濟停滯不前，經歷了持續幾年的低增長甚至負增長，人均收入水平大幅下降，宏觀經濟形勢陷入動蕩中。

第二，發達國家通過種種手段轉嫁本國的經濟危機，致使巴西經濟發展的外部環境持續惡化。20世紀70年代中期至80年代初兩次世界性的經濟危機接連發生，發達國家的出口市場嚴重萎縮，不斷采取一系列措施轉嫁國內危機—紛紛大幅減少進口并高筑貿易壁壘；壓低國際市場初級產品價格；實施緊縮型的貨幣政策從而導致高利率和高匯率（尤琴琴、金學明，2003）。包括巴西在內的發展中國家首當其沖，深受其害。

第三，政策更加重視農業，并采取措施鼓勵發展農業。盡管國內外環境持續惡化，農產品國際價格不斷下跌，巴西農業產量仍在增加。這對降低巴西國內食品的實際價格，緩和通貨膨脹，增加貿易補償，提高農業就業率，扭轉人口從鄉村向城市流動等方面都發揮了重要作用（梁素珍，1993）。決策者越來越意識到農業在經濟中起到的穩定作用，調整農業支持政策，鼓勵農業發展。

2.主要農業支持政策的演進。首先，直接補貼轉向價格支持，價格支持成為支柱。由于巴西通貨膨脹加劇以及政府債務危機等困難導致農業直接補貼難以順利實施。從1985年開始，巴西政府對農業的直接補貼逐漸減少，從1985年到1995年，農業直接補貼由142億美元減少到60億美元。這一時期，價格支持政策逐漸成為巴西農業支持政策的支柱（李飛、孫東升，2007）。主要手段就是最低保證價格政策（MPP），其目的是確保農民具有穩定收入。其基本點：一是對農業生產者的產品實行保價政策；二是由政府收購剩余農產品。農產品基本收購的形式有兩種：一是聯邦政府直接購買（AGF），當市場價格低于規定最低價格時政府買入，這是最簡單的農產品收購方式；二是營銷貸款（EGF），這是一種與政府簽訂的以產品作抵押的貸款合同，在合同期限內，如果市場價格低于最低保證價格，借貸者可按最低保證價格將產品出售給政府，若市場價格有利可圖，就可以轉售其他人（張紅宇、陳良彪，2004）。該政策一直持續到1994年WTO成立與農業協議的簽署。

其次，全面放松了對農產品營銷的管制，私人資本大規模進入農產品營銷領域。這包括大幅度減少用于農產品市場營銷活動的公共資金。從1988年到1991年，用于咖啡的市場營銷的公共資金減少了75%，用于酒精和糖類市場營銷的公共資金減少了91%，用于可可和小麥的市場營銷資金的減少超過95%（Anderson、Valdés，2008）。

最后，進口替代政策徹底終止。這是巴西貿易政策的重大變化。在經歷了從20世紀50年代中期到1989年的快速工業化后，繼續從農業提取收入以支持工業化和城市的政策已接近崩潰，巴西無法再單靠工業化作為經濟增長和發展的引擎（W Baer，2013）。

3.政策執行結果。在這一階段，農村貸款量的急劇下降對巴西農業生產并未產生很大的負面影響，巴西谷物產量由5980萬噸增長到8000萬噸。貸款的逐步停止與農業高收入和高生產力相伴隨，非常重要的原因有二：一是早期的農業科研投資開始產生效果，二是20世紀80年代經濟危機期間，為減少農業風險而成功實施的農產品最低保證價格政策（梁素珍，1993）。

實踐證明，農產品最低保證價格政策是促進農業生產發展的有效政策。但這種政策也存在著隱患。政府每年必須撥出相當大筆資金用于實施最低保證價格政策，使本來已很困難的財政狀況進一步惡化。另外，在20世紀80年代期間，最低保證價格政策下的政府庫存達到了意想不到的頂峰，從而促使政府快速行動來改革這一政策。

（三）逐步完善的農業支持政策時期（1995至今）的農業支持政策演變

1.國內外經濟環境的變化。首先，巴西經濟不斷恢復并步入正軌。從1994年開始，巴西經濟進入調整階段，政府試圖穩定宏觀經濟，抑制嚴重的通貨膨脹，進行了一系列以市場化和自由化為基本導向的改革（楊萬明，2006）。較為突出的是“雷亞爾計劃”和1999年實施的出口導向型發展戰略，以及改革工業、農業，推進國有企業私有化，進一步開放市場，引進外資和技術，調整產業結構，降低關稅（柴瑜、李毅，2013）。以上改革措施使巴西經濟逐步實現了宏觀經濟穩定，為農業增長提供了一個有利環境。

其次，世界經濟逐步復蘇，貿易自由化進程加快。全球經濟的結構性調整，國際經濟新秩序亟待建立和推進，國際貿易條件有所改善（張安永，2000）。1995年以后，鑒于WTO的成立以及1994年烏拉圭回合農業協議的簽訂，貿易自由化迅速發展，要求巴西農業市場更加開放。

最后，不斷開放的農業市場和農業支持政策的調整有利于提高國際競爭力。隨著貿易自由化的不斷深化，巴西政府對包括最低保證價格政策、農業信貸政策和農業保險等在內的農業支持政策進行了全方位的改革。在這一階段，政策目標具體表現在兩個方面：一是保持巴西農業的國際競爭力，主要針對大農場，減少價格支持，使之在國際市場上的競爭力不斷提高；二是確保農民收入不低于城市居民，維持社會穩定，主要針對小農戶而采取家庭農業支持計劃，防止農村人口向大城市過快流動以造成社會問題（李飛、孫東升，2007）。

2.主要農業支持政策的演進。第一，提供多樣化的信貸支持是這一階段巴西農業支持政策的基本特征。這種以金融信貸為核心的政策取向還表現在當政府決定補貼一個產業時，首選是金融信貸而非價格支持手段（馬欣、田治宏，2015）。2000年以來，巴西信貸增長極為顯著，2009年比2000年農業信貸增長了152.8%。其突出特點是針對本國生產者實際情況，依據多種標準發放農業信貸。從20世紀60年代中期以來，巴西政府經歷了從單純的資金提供者到政策制定者和推動者的角色轉變，同時還注重因勢利導適時引入私營企業，使其逐漸成為提供信貸資金的重要來源。為此陸續建立了“農業信貸票據”（1994年）、新的農牧業融資機制（2004年）和“農牧業商業票據”（2005年）等。目前，巴西貸款90%來自商業銀行，10%來自政府（徐成德，2009）。

第二，新的價格支持政策。一方面出于財政壓力，另一方面考慮到WTO規則，巴西政府提出了兩個新政策措施逐步取代舊的價格支持政策，即產品售空計劃（PEP）和期權合約補貼（option contracts）。目前，舊的價格支持計劃僅限于稻米、玉米、小麥、木薯和豆類等主要作物。所謂產品售空計劃（PEP）是指政府通過向加工企業或批發商支付“差價”補貼的方式來支持農產品價格。“差價”是指市場價格與政府制定的參考價格之間的差額。相當于政府提供產地與消費地之間的運費補貼。當中西部的農民把產品提供給南部的加工企業或批發商時，政府將兩地之間的價差（主要是運費）補貼給后者，鼓勵他們到內陸地區收購農產品，從而為內陸地區提供價格支持。所謂的期權合約補貼（option contracts）是價格保證制度的一種。先確定一個一定時期的期權價格，要事先買保險。如果買了保險，當到期實際市場價格高于期權價格時，由農民自己出售；實際市場價格低于期權價格，由政府把市場價格與期權價格之間的差額直接補給農民，仍由農民自己銷售。這樣的政策有兩大作用：一是一定程度上穩定農民收入；二是可以減少政府直接以保護價格收購而形成的儲備。

第三，家庭農業支持計劃。該計劃于1997年開始實施，1999年開始推廣。政策重點傾向于家庭農場和低收入農戶。農用地不足 50公頃的小型農場（占農場總數的 62%）雖然只占有7%的農用地面積，卻是巴西國內食品的主要供應者。不過，這些小型農場不如大型農場的國際競爭力強，因此政策更傾向于向小規模生產者提供金融支持。家庭農業支持計劃有三條主線：一是基礎設施建設。二是農業信貸，給小規模農戶提供比商業貸款利率（17%）更低的低利率（2%或6%）的貸款，分期付款的話還可以免除30%的本金。三是免費對農民和技術人員進行培訓。

第四，其他主要支持政策。一是解決農民的債務危機。自1995年以來，巴西政府一直采用的一項重要措施是通過立法形式允許到期不能還貸的農民可繼續與放款者協商而延期還貸。二是農業保險政策。分為備耕、種植、管理和銷售等4個階段進行保險，并與農業信貸發放同步進行。保險范圍以生產成本為上限，政府和農民各自負擔50%的保險金，從而促進農民通過參加農業保險降低生產風險（朱英剛，2003）。三是稅收優惠，在1994年到1997年期間，工業產品的平均關稅從100%下降到31%，與此同時，農業關稅進一步大幅削減，水稻、小麥、食用豆類降至10%，玉米、棉花和大豆降至8%。因此，改革力度很大（Anderson、Valdés，2008）。

3.執行結果。第一，農業增長模式發生根本變革。在這個階段，巴西的農業發展日益依賴生產率的提高。從1990年到2004年，種植面積以年均1.8%的速度增長，但產出卻以年均4.9%的速度增長。對家禽和農作物生產研究的投資都產生了很好的結果。

第二，農業部門出現前所未有的出口導向的增長。在2000年到2004年農產品出口年均增長率為5.3%，而工業部門的增長率僅為1.7%。出口出現兩個重要變化：一是巴西大宗商品的市場份額增加了—巴西在酒精、糖類、咖啡、橙汁、大豆復合物、煙草和家禽的出口方面位居全球第一，在豬肉出口方面位居全球第三（Anderson、Valdés，2008），而出口增長主要源于農業中廣泛應用的技術進步；二是輕加工產品出口增加導致出口日益多樣化。

總之，巴西逐步建立起以信貸支持和價格支持為主的一套完善的農業支持政策體系。隨著巴西農業產量的迅速增長，農業支持水平大體上也呈不斷增長態勢。但從農業支持結構來看，總體上巴西對農業的支持水平仍然較低。對市場基本不造成扭曲的 “綠箱”支持占巴西農業支持總量一半以上；“黃箱”中非特定產品（有一定扭曲）支持占30%左右，而對市場扭曲程度最大的特定產品支持所占比重很小。這明顯體現出巴西農業支持的政策取向，是盡可能保證市場充分競爭，減少農業支持對市場的扭曲程度。進一步而言，巴西農業支持政策的重要特點是，以針對農業整體或保障農戶收入為主，如金融信貸和保險計劃。這類措施并不與特定產品的產量和價格掛鉤，屬于非特定產品支持，對市場扭曲程度相對較小（馬欣、田志宏，2015）。

主要結論及對中國的啟示

（一）主要結論

面對國內外經濟形勢變遷，面對國內政治力量的博弈，巴西農業支持政策的改革并非一帆風順。但是，自20世紀90年代初開始，巴西農業價格扭曲不斷減少，據統計，將所有農產品作為一個整體，從20世紀60年代中期到90年代中期的30年間，巴西農業的NRA（名義援助率）平均為-19%，而從20世紀90年代開始至今，這一數字平均為2%。而且，在平均值附近的離散率在過去十年內也減少了，表明農業部門中的激勵扭曲導致的福利損失減少了（Anderson、Valdés，2008）。農業支持政策的不斷改革與完善，使巴西農業有了更加有利的增長環境。在2004年，酒精、糖類、咖啡和橙汁生產，巴西排名全球第一；大豆、大豆副產品、牛肉和煙草的生產，巴西排名全球第二；家禽、豬肉、水果和玉米生產，巴西排名全球第三（Anderson、Valdés，2008）。

在經濟發展的道路上，中國與巴西有著相似的結構轉變，巴西在農業支持政策方面的某些重要經驗教訓可以供我國決策者當前所借鑒。

（二）巴西農業支持政策演進對中國的啟示

第一，應更加重視對中小農戶的生產能力和收入水平的支持。巴西通過制定一系列的特殊政策和針對性政策加強對處于劣勢的中小農戶的保護和支持，使其能夠獲得足夠的資金和政策支持，且比大農場主更加優惠。我國有大量家庭收入低且耕地面積小的家庭農戶，可以借鑒巴西經驗，加快研究按照農戶家庭收入和家庭耕地面積等標準對農戶進行分類的有針對性地補貼。

第二，應該更加重視市場的力量，盡可能減少對農產品市場的扭曲。前文已經指出，在過去的十多年間，巴西農業支持的政策取向，是盡可能保證市場充分競爭，減少農業支持對市場的扭曲程度。這不僅是WTO的要求，也是巴西吸取以往教訓的結果。正如前文所指出的，在20世紀80年代期間，巴西實施的最低保證價格政策曾經導致政府的農產品庫存達到了意想不到的頂峰。這種情形與我國當前的情形比較類似。2015/16市場年度，中國玉米的期末庫存預計將高達9061萬噸—實際上自2011/12市場年度以來，中國的玉米庫存逐年增加，有時候，一年增加的玉米庫存近千萬噸。小麥2015/16市場年度，期末庫存預計將高達8957萬噸。稻谷2015/16市場年度的期末庫存預計達到4560萬噸。玉米、小麥、稻谷的庫存加起來約為2.3億噸，高居世界之首（胡軍華，2015）。在這些庫存中，基本都是政府庫存。這很大程度上源于我國政府長期以來強調通過價格支持刺激農產品尤其是糧食生產，進而影響到產品產量，屬于特定產品支持，對市場扭曲程度最大。本文認為，今后中國農業支持政策，應該借鑒巴西經驗，以保障農戶收入為主，尤其是重視金融信貸和保險計劃。我國當前高度重視對農產品的價格支持和對農業生產資料的補貼，在一定程度上忽視了對農業生產經營的信貸支持。而在巴西，農業支持政策的首選是為農業生產經營各環節提供低利率的信貸服務。加強對生產者的金融支持而非價格支持，不僅利于提高農民再生產積極性，增加農民收入，更重要的是能使市場更富有效率，減少對市場價格的扭曲。巴西的以上經驗可以供我國優化農業支持政策借鑒。另外，應該加快改革價格形成機制，比如盡早研究借鑒在棉花和大豆等品種上實施的目標價格制度的可行性，以及借鑒巴西的產品售空計劃（PEP）和期權合約補貼（option contracts）的可行性。以上諸多措施不與特定產品的產量和價格掛鉤，屬于非特定產品支持，對市場扭曲程度相對較小（馬欣、田志宏，2015）。

第三，加快與農業生產直接相關的基礎設施的建設。今后，應該繼續建立健全升級各類倉儲、運輸設施設備，并鼓勵私人投資參與農業基礎設施建設，不僅有利于降低農村生產成本，也為農業和農村的進一步發展提供了條件。在農業基礎設施建設的支持上，中國與巴西相比仍有相當的差距。因此，中國有必要進一步加大農業和農村基礎設施投入力度。

第四，強化相關新技術的應用。巴西現代農業的增長主要來自于生產率的提高。中國在注重傳統農業發展的同時，應鼓勵農民采用新技術，轉變農業生產方式。政府應給予采用新技術的農戶一定的優惠支持，從而加快農業現代化的進程。

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