行政訴訟檢察監督規則的設計與適用

文/張步洪

行政訴訟檢察監督規則的設計與適用

文/張步洪

為了保障和規范檢察機關依法履行行政訴訟監督職責，最高檢今年頒布實施了《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》，旨在有效強化對人民法院、行政機關的法律監督工作力度，切實強化檢察機關自身監督工作機制。修改后的行政訴訟法正式實施以來，全國檢察機關不斷強化和規范對行政訴訟的監督，監督質量和效果有效提高。本文從當事人的作用、檢察調查的觀念、行政公益訴訟的邏輯三個角度就行政訴訟檢察監督規則適用問題對新行政訴訟法的實施進行解讀，以深入推進新行政訴訟法的實施。

2014年11月全國人大常委會審議通過《關于修改〈行政訴訟法〉的決定》之后，筆者應《人民檢察》雜志社之約，撰寫了《行政訴訟檢察監督新規的一種體系解釋》一文，發表在2014年第24期。此后，全國人大常委會授權檢察機關進行行政公益訴訟試點，拓展了檢察機關在行政訴訟中的職能，筆者對相關法律有了一些新的認識。值此新《行政訴訟法》實施一周年之際，本文從當事人的作用、檢察調查的觀念、行政公益訴訟的邏輯三個角度淺談行政訴訟檢察監督規則適用。

檢察機關提出行政抗訴、再審建議與當事人的作用

2014年《行政訴訟法》沒有直接規定當事人在檢察機關啟動抗訴中的作用。為了防止檢察機關依職權抗訴無限制地擴張，有必要討論當事人在檢察機關推動再審過程中的作用。筆者認為，結合《行政訴訟法》第101條、民事訴訟法第209條的規定，檢察機關接受當事人抗訴申請是有法律依據的。不僅如此，檢察監督具體程序規則的設計也有必要注重發揮當事人的作用。

1.檢察機關接受當事人抗訴申請的必要性

2014年《行政訴訟法》第93條第1款規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第91條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”該法第91條規定的是當事人申請符合條件、法院應當再審的八種情形。從文本上看，2014年《行政訴訟法》沒有規定當事人可以向檢察院申請抗訴，而是規定檢察機關基于維護公益的目的可以依職權抗訴；對于法院依當事人申請應當再審的行政裁判，檢察院也可以“發現”并且抗訴。

筆者認為，檢察機關接受行政訴訟當事人的申請啟動抗訴是必要的，不涉及重大公益的行政裁判，檢察機關不宜依職權啟動抗訴。

首先，這是保障當事人申請再審權利的需要。我國《行政訴訟法》主要基于保障私權的觀念進行設計，行政主體是恒定被告，行政相對一方為原告。行政裁判是否對公權與私權予以平等保護、依法保護，是衡量判決是否合法、公正的核心標準。如果檢察機關不能基于當事人的申請而啟動抗訴程序，就會使得檢察監督偏離行政訴訟的基本目的，缺乏針對性。同時，如果符合法定再審條件的申請得不到法院的支持，當事人申請再審的權利將失去保障。事實上，各地法院由于案多人少的矛盾突出，對再審申請歷來采取審慎嚴格的態度，在檢察環節保障當事人申請再審的權利具有現實必要性。

其次，這是科學限定檢察權邊界的需要。從行政機關的性質出發，每個行政行為都應當基于公共目的而不是出于行政機關或者官員的私人目的而作出。從這個角度講，每個行政行為都與公益有或多或少的關系。但是，如果我們據此理解為檢察機關可以對所有違法的、損害公益的行政裁判提出抗訴，就會打破審判與檢察之間的職能分工，使得檢察權無處不在，不符合審判最終解決爭議的基本觀念。

其三，這是提高檢察監督效率的需要。訴訟是在法院主導、訴訟各方參與下解決爭議的活動。訴訟當事人對自己的利益、立場通常都有清晰的了解，對于爭議的問題也有特定的視角。訴訟檢察監督如果缺乏訴訟各方的有效參與，不僅會失去針對性，而且不利于檢察機關客觀準確地作出判斷。有了各方的參與，各種不同觀點和視角可以清晰地呈現出來，有利于降低檢察機關發現問題的成本，也有利于避免檢察機關作出偏頗、偏執的決定。

2.行政再審檢察建議：申請人選擇權與被申請人異議權

2014年《行政訴訟法》第93條第2款規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第91條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”

再審檢察建議是一種由作出原審裁判的法院對應的同級檢察院推動原審法院自糾其錯的制度設計。創設這種制度的目的，在于減少辦案環節，提高監督效率，增強監督效果。為了確保檢察監督和再審的正當性、公正性，在具體規則設計上，筆者提出以下建議，供有關方面參考：

其一，有必要區分再審檢察建議和抗訴的啟動事由。現行法律只是簡單地將再審檢察建議和抗訴作為檢察機關推動再審的兩種方式，二者啟動事由相同，只是啟動主體、法律效力不同。抗訴由原審法院的上級檢察院作出，具有當然啟動再審的效力。再審檢察建議由原審法院對應的同級檢察院決定，是否再審由原審法院決定。如果對二者的適用條件不作區分，我們很難看到再審檢察建議作為一種監督方式存在的真正價值。

其二，有必要賦予申請人選擇權。

民事訴訟法規定了當事人尋求檢察權介入的兩種方式：申請抗訴、申請再審檢察建議，同時規定檢察機關作出的抗訴與否、建議再審與否的決定都是最終決定。抗訴與再審建議由于啟動主體不同，對法院的約束力不同，其公信力、實際效果存在明顯差異。至少同級法院和檢察院處于同樣的司法環境、利益關系之中，再審檢察建議不具備排除地方保護因素的干擾。如果不允許當事人自行選擇申請抗訴還是申請再審檢察建議，不利于保障當事人有效獲得檢察監督和再審救濟的權利。

其三，有必要賦予被申請人異議權。

再審檢察建議賦予了作出原審裁判法院的同級檢察院對當事人申請較大的處置權。但在法律上，再審檢察建議并不具有當然啟動再審的效力。在實際操作中，法院基于檢察建議啟動的再審實際上就是原審法院和對應的檢察院之間的一種“共識”。法院一旦啟動再審，意味著原審裁判確定的權利人取得的權利又回到了不確定狀態。因此，有必要賦予被申請人異議權，被申請人提出異議的，同級檢察院不宜作出是否提出再審檢察建議的決定，只能作出是否提請上級檢察院抗訴的決定。

行政訴訟檢察調查的基本觀念

2014年《行政訴訟法》第101條規定，“檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”2012年《民事訴訟法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”2013年高檢院《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》對民事檢察調查規則作了規定，可以作為設計行政訴訟中檢察調查的重要參照。同時，由于民事訴訟、行政訴訟基本功能、證據規則存在差異，這些規定不可簡單地套用到行政訴訟檢察調查之中。

確定檢察調查規則，需要明確檢察權在行政訴訟監督中的功能定位。法律授權檢察機關對行政訴訟進行監督，“訴訟”作為一個過程，既包括審判行為，又包括當事人訴訟行為，而行政訴訟更是包括被告行政機關的訴訟行為。從這個角度來講，檢察調查的對象并不局限于法院和法官的審判行為。然而，行政訴訟本身就是審判權監督行政權的制度。明確行政訴訟監督中檢察調查的范圍，需要厘清檢察權與審判權、行政權的關系。四中全會提出，“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。”據此，2014年《行政訴訟法》強化了行政機關支持法院受理、審理行政案件的要求，增加規定被訴行政機關負責人出庭應訴制度，明確了行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書時對行政機關負責人的制裁措施。對于行政訴訟中發現的涉嫌違紀違法和犯罪行為，實行行政訴訟與紀檢監察、刑事司法直接對接（《行政訴訟法》第3條、第96條、第66條）。這些制度設計，都體現了行政訴訟制度作為審判權監督行政權的制度安排的性質。相應地，新法并沒有明顯增加檢察機關監督行政訴訟被告的內容，而是突出了檢察權監督審判權的功能。這也是我們設計檢察調查具體規則的制度前提。

從這一前提出發，檢察調查應當著眼于調查了解法院和法官行使審判權的事實；注重發揮訴訟當事人對審判權的制約作用，恪守審判救濟優先原則，凡當事人可以通過法院的審級監督獲得救濟的案件，檢察機關沒有必要進行監督，也沒有必要進行調查。同時，法律規定行政訴訟被告對行政行為的合法性承擔舉證證明責任，原告對自己主張的事實也應當承擔舉證證明責任。無論法院調查還是檢察調查都應當有所克制，無論依職權調查還是依申請調查，均應當定位于當事人舉證的補充，只有在關涉公共利益等特殊例外情況下，在符合行政訴訟證據規則的前提下，才適合將司法機關依職權調取的證據提交法庭進行質證后作為定案證據使用。

檢察機關開展調查，需要注意訴訟主體之間訴訟活動的互動性。有些審判行為與當事人的訴訟行為互為前提，檢察機關監督行政審判行為和結果，不可回避地要對當事人的訴訟行為進行審查與判斷。相應地，檢察機關調查審判行為是否合法，需要調查了解作為審判行為法定前提的當事人訴訟行為事實。檢察機關在關涉訴訟基本制度、基本原則的問題上，將當事人是否遵守訴訟的相關原則和規則要求納入調查核實范圍。當然，檢察機關在處理這類問題時，需要恪守檢察監督的基本目的，嚴禁純粹為支持一方的主張而做對另一方不利的調查。

概括地說，檢察機關應當圍繞履行訴訟監督職能開展調查取證；檢察機關調查取證范圍受行政訴訟證據規則的約束；檢察機關針對法定抗訴情形可以為救濟當事人權利而取證；檢察機關調查取證的證明對象主要是但不限于法院的行政審判行為；檢察機關決定應當符合最低限度的客觀真實性。

檢察機關提起行政公益訴訟的基本邏輯

黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國作出一系列重要部署，其中的“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”；“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”等改革舉措，屬于明確檢察權與行政權之間關系的重大變革。2015年7月1日，全國人大常委會審議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權高檢院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點；試點地區確定為北京、內蒙古、吉林等13個省、自治區、直轄市。

2015年7月2日，高檢院發布了經中央全面深化改革領導小組審議通過的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。《方案》規定，檢察機關以公益訴訟人身份提起公益訴訟；地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的，應當先行層報高檢院審查批準。《方案》初步規定了民事、行政公益訴訟的案件來源、公益訴訟被告、訴前程序、起訴條件、訴訟請求等規則。12月16日，高檢院檢委會審議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，分別規定了檢察機關提起民事、行政公益訴訟的案件來源、管轄規則、立案程序、辦案流程、調查核實措施、訴前程序、出席法庭、撤回起訴、提出與撤回抗訴等，在重申《方案》確定的規則的基礎上，對檢察院提起公益訴訟的程序規則作了更加細致的規定。

關于檢察機關提起行政公益訴訟，筆者提出以下觀點：

其一，不可偏離訴訟的基本功能。

訴訟是一個高成本、低效率的制度，其基本功能是定分止爭，用于解決非經正當程序無法妥善解決的問題。檢察機關發現行政機關有損害公益的行為或者不作為，并非都必須通過訴訟程序才能解決。如果檢察機關與行政機關、社會公眾對于行政行為或者行政不作為的性質、危害具有共識，就沒有必要把問題交到法庭上去解決。

其二，與檢察機關督促糾正履行職責中發現的違法行政對接只是極少數例外。檢察機關提起行政公益訴訟之前應當告知行政機關，給予其自糾其錯的機會。問題是，能否將提起公益訴訟作為“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”的后續行動、保障措施？筆者認為，二者雖然同屬于檢察權監督行政權的制度安排，但違法與損害公益的內涵明顯不同，在適用范圍、案件來源上也應有所區別。檢察機關監督行政行為和不作為，應當嚴格限定于檢察機關在履行職責中發現的、顯而易見的違法行政，避免行政機關盲從于檢察機關的督促糾正。公益訴訟應當是存在爭議的損害公益的行為，不限于檢察機關履行職責中發現的案件線索。顯而易見的違法，絕大多數不可能演化為需要通過訴訟解決的爭議。

同時，我們需要正視檢察機關提起行政公益訴訟面臨的體制障礙。目前，檢察機關提起行政公益訴訟，離不開當地黨委政府的理解和支持，這也是檢察機關自身無法克服的局限。事實上，損害國家和社會公益的行政行為或者行政不作為，不同于一般的違法行政或者不作為，而是常常關涉到地方重大利益，是局部利益與整體利益相沖突的情況下地方行政作出的自利選擇。糾正和阻止這類行為，僅有公權力機關參加訴訟程序的作用注定是有限的。正因為如此，維護公益，需要更加全面的制度設計；公益訴訟，需要更廣泛的社會參與。

（作者系最高人民檢察院副廳級檢察員，中國行政法學研究會常務理事，法學博士）