行政訴訟門檻的“變”與“便”

文/畢洪海

行政訴訟門檻的“變”與“便”

文/畢洪海

將立案審查制修改為立案登記制，是新《行政訴訟法》修改的一大亮點。相比立案審查制，立案登記制降低了行政訴訟的門檻，有效地暢通了行政訴訟渠道，對保障當事人訴權具有非常重要的意義。但諸多惡意訴訟、濫訴、無理纏訴、纏訪等現象也隨之而來，浪費了大量的司法和行政資源。本文試圖通過規范解讀立案登記制，來探討行政訴訟門檻的“變”與“便”。

為了降低行政訴訟的門檻，解決行政訴訟“立案難”的問題，2014年修訂的《行政訴訟法》第51條規定了立案登記制。新《行政訴訟法》實施至今已經一年有余，根據最高人民法院2016年3月的工作報告，2015年各級法院受理一審行政案件24.1萬件，同比增加了59%。立案登記制帶來了行政訴訟案件的大量增加，有助于暢通行政訴訟渠道，保障當事人訴權。與此同時，各地法院在總結報告中也提到實行立案登記制后，法院面臨著大量惡意訴訟、濫訴的問題，無理纏訴、纏訪等現象增加，這使得原本資源就緊張的行政審判更是左右支絀，訴訟程序空轉，浪費司法和行政資源。然而就當前而言，關于立案登記制度，無論在解釋還是適用方面都存在一定的誤區，其中具有代表性的是兩種不同的觀點或者做法：一種觀點或做法是，立案登記制是指法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對；另外一種意見或做法是，立案登記制并不表明對起訴材料完全不進行審查，對起訴材料是否符合法律要求仍需進行程序性審查，但排除嚴格的實體審查，事實上現在某些法院也在采取諸如實體審查的做法。這兩種做法之間存在的張力，會影響到行政訴訟立案登記制度的具體成效。

立案的審查：從立案審查制度到立案登記制度

對比修法前后的規定，關于行政訴訟起訴的條件并無根本性的變化，起訴條件是《行政訴訟法》門檻的集中體現，具體體現在《行政訴訟法》第49條的規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（1）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”與此同時，第51條又規定實行立案登記制度，對于符合起訴條件的，應當登記立案。僅從第51條的規定來看，仍然意味著在決定是否登記立案時應該審查起訴是否符合規定的條件。

就決定是否立案的審查強度而言，可以分為三種程度：1.形式審查。形式審查指的是只要具備行政訴訟法第49條規定的形式要素，即具有原告、被告、訴訟請求和事實依據、受案范圍和管轄等要素，即可被認為構成了一個“案件”或“爭議”，法院就應該登記立案。這里的形式審查是最低限度的審查，主要是各種要素與材料的齊備性。2.初步審查。初步審查是中等程度的審查，指的是在起訴的形式要素齊備的基礎上，就是否存在明顯錯誤或不符合實質要件的情況進行審查，例如明顯不具有原告資格、超出行政訴訟受案范圍和受訴法院管轄、被告不適格等。這種審查似乎難以被歸入到程序性審查，而只能是從要件要素的“顯明性”角度加以判斷。3.嚴格審查。嚴格審查是就行政訴訟起訴條件的各個要素進行實體審查，也是最嚴格的審查方式。按照前述十八屆四中全會的精神，似乎立案登記制度的發展趨勢，應該是從嚴格審查到形式審查，降低行政訴訟門檻，從而起到打開法院大門的作用。

然而2014年《行政訴訟法》顯然并沒有降低通常所謂起訴的條件，第49條規定的四項要件一如其舊。筆者認為此處的關鍵問題在于審查的程序，從形式審查到初步審查到嚴格審查，程序的正式化程度以及法律的規范密度是一個遞進的過程。換言之，越是涉及到實體問題的判斷，就越需要更加嚴格的程序保護。

第49條規定的四項要素，名義上規定的是起訴的條件，但在實際中被解釋為法院立案的條件，更準確地說是法院展開實體審理的條件。如果在修法前，這種說法是準確的。然而，在采取立案登記制的情況下，立案的判斷階段實際上前移了。如果說我們將觀察的視角從原告轉到法院，就可以看出第49條前三項的規定，實際上表明的是原告所提出的是一個真正的“案件”或“糾紛”所應該具備的條件；第四項受案范圍和管轄則是權能要素，即法院有權進行審查且具有管轄權。因此，第49條的規定并非立案的條件，而是一個有意義的訴訟而且由法院啟動審理程序的要件。

如果按照這種方式理解，那么從提交訴狀開始到真正案件的審理程序之間的環節/程序如何安排，就是一個很重要的問題。最高人民法院在《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》中提出要探索建立庭前準備程序。2015年4月20日發布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也規定了立案后仍然可以裁定駁回起訴，就其程序問題的規定是：“人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以徑行裁定駁回起訴。”這里的程序性規定可以作為立案和正式開庭之前的一個中間環節，應該側重于審查第49條規定的訴訟要件是否具備，當然2015年司法解釋還規定了其他可以駁回起訴的情形。如果說從立案登記降低訴訟門檻的角度而言，司法改革是試圖通過這樣的方式，將司法渠道打造為糾紛化解的主渠道。然而由此可能帶來的濫訴等問題，應該通過中間的訴訟前審查環節來完成過濾。需要注意的是，這種過濾仍應注重“說理”，而非簡單地裁駁。

接收訴狀與立案：規范的解讀

按照前述分析，2014年《行政訴訟法》立案登記制的結果是將修法前的立案審查過程拉長，從而使其更加細致和明確化。法院通過先將符合形式要件的訴狀接收后，再通過一定的程序過濾，從而使得真正的案件進入實質審理階段。如果按照這種模式理解，就應該重新調整《行政訴訟法》第51條所確立的立案登記制兩個階段的關系：接收訴狀與立案。按照國外立案登記制模式的理解，接收訴狀并且就其形式要素進行審查之后，就可以登記立案。然而是否進入實質審查階段，則還要就訴訟的要件進行審查。而我國行政訴訟法第51條就兩個階段存在交叉關系，在某種意義上導致了適用上的不一致，甚至有學者擔心立案審查制卷土重來。

根據《行政訴訟法》第51條以及最高法院的規定，立案是法院的一個窗口工作。決定是否立案實際上包括兩個步驟：收取材料與立案。最高法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定的更加明確：對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。所以此處實際上是將立案與接收起訴狀作為兩個步驟進行的。

就原告而言，則面臨著四種簡化的情形：1.收取材料；立案；2.收取材料，不立案；3.不收材料，不立案；4.不收材料，立案。就第一種情形而言，即通過當場審查，具備形式要素并且通過“明顯性”的初步審查，因而出具立案通知書。就第二種情形而言，即在無法判斷是否符合起訴條件的情況下，接收材料，并且根據進一步審查的結果決定是否立案。就立案窗口的當事人而言，則是可以有接收材料的憑證，但并無立案決定。第三種情形，即根據立案窗口的判斷不符合起訴的條件，作出不予立案的決定，亦不收取材料。第四種情形比較特殊，即起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。在補正內容或相關材料后，方可給予立案。

如果說立案登記制度具有保障當事人訴權功能的話，鑒于提起行政訴訟的實質性條件修法前后并未發生根本性的變化，那么立案登記制度的意義或價值與其說是要便利當事人，不如說是在于規范法院立案的“窗口”。通過廣泛接收起訴狀的形式，讓案件從窗口進入到法院；進入法院后，再審查是否符合第49條規定的實質性起訴條件。這樣做的目的實際上旨在避免法院在窗口階段即未經審慎考慮，或者是通過限制性的解釋而武斷地不予受理原告的起訴，或者是拒絕接收材料。無論在行政訴訟法還是最高法院的意見當中，都嚴厲禁止不接收材料、不予答復和不出具法律文書的行為，并且為當事人提供了一定的救濟和申訴的途徑。從該角度而言，行政訴訟法的立案登記制度更多地在于規范法院自身，而其實際的效果，也取決于從接收起訴狀到進入實質性審查階段之間的程序規范化和完備程度。

立案登記制與濫用訴權

濫用訴權無論在發達國家還是我國都是存在的，但并不能因此將濫用訴權的原因歸結為立案登記制度。濫用訴權主要指的是因為缺乏訴的利益，因而訴訟對于原告的權利并無任何意義。如果確有惡意利用訴訟程序，擾亂其他人的利益或者導致司法資源的浪費，那么應該對這種行為和現象加以規制。

就制度而言，司法機關也是國家整體治理體系的一個組成部分。當事人濫用訴權的行為，很多時候需要通過政治的、行政的途徑加以解決，然而當其他途徑不通暢的時候，司法便成為一個博弈乃至傾訴的場所。立案登記制度只是整個訴訟的前哨戰，是整個訴訟過程的第一步，訴權濫用的問題，是通過其后的審查階段來事先規制的。因此，立案登記制度既不是訴權濫用造成的原因，解決訴權濫用也不應該回歸過去的立案審查模式。

（作者單位：北京航空航天大學）