行政訴訟圖景與法治政府理想：新《行政訴訟法》施行一周年觀察

文/王仰文

行政訴訟圖景與法治政府理想：新《行政訴訟法》施行一周年觀察

文/王仰文

新《行政訴訟法》中諸多改革創新的制度標志著“民告官”步入了新的歷史階段，也充分體現了新一屆領導集體依法治國、依法行政的決心和魄力。站在歷史的新起點上觀察，順乎民意的行政訴訟制度改革和法治政府建設，盡管已在解決深層次體制機制的問題上取得了實質性進展。但展望未來，依然任重道遠，需要全面發力、多點突破，以促進行政訴訟實踐深入推進。

一部新的法律實際上就是一個時代的隱喻。作為十八屆四中全會之后，國家立法機關修改的第一部法律，承載著法治中國美好夢想的新《行政訴訟法》在新常態的法治征程上砥礪前行，它的出臺標志著“民告官”已經站在了歷史新起點上，正式邁入2.0時代。新法從立案登記制到行政機關負責人應訴、從復議機關作共同被告到跨行政區劃法院、從行政協議被納入受案范圍到行政規范性文件的附帶性審查等等，諸多改革創新的制度背后實則蘊含了監督依法行政、強化人權保障、捍衛公平正義、推進法治政府的豐富訴求。本文的討論將從行政訴訟主要制度創新的宏觀效果出發，觀察分析制度創新的地方嘗試，并進而給出推進行政訴訟實踐的建設性方案。

行政訴訟主要制度創新的宏觀效果

立善法，謀善治。新《行政訴訟法》立足社會實際，迎合中國政治特點、致力于解決行政訴訟的“三難”問題，力求切實有效地約束行政機關行使權力，真正做到“將權力關進制度的籠子里”，從受案范圍擴大、完善審判監督、延長訴訟期限、增加調解制度等多個方面進行了一系列的改革突破，充分體現了新一屆領導集體依法治國、依法行政的決心和魄力。新法實施一年來，制度創新的實施效果可以從多個方面進行觀察解讀，囿于討論篇幅的限制和觀察視角的選擇，本文將重點從以下幾個方面來分析。

首先，行政訴訟受案范圍擴大后行政案件數量激增。長期以來，“行政審判有案不收”是群眾反映強烈的問題之一。新《行政訴訟法》實施以來，受立案登記制改革、受案范圍擴大、提級管轄改革以及信訪形勢變化的影響，大量行政案件涌入法院，多地法院甚至包括各中級人民法院均有不同程度的“爆棚”現象，行政案件立案難問題得到基本解決。統計數據顯示，2015年5月1日至2016年3月31日，全國法院受理一審行政案件220259件，同比上升59.23%，2016年行政案件收案量將在2015年的基礎上繼續成倍增長。而且，在將行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等行政行為納入了受案范圍之后，行政案件的收案類型也得以進一步拓寬，除了公安、工商、勞動和社會保障、土地權屬等與民生緊密相關的領域之外，規范性文件一并審查案件、土地補償協議、招商引資協議、養老保險金支付、退休金補發等類型案件也不斷涌現，被訴行政行為的類型多元化趨勢明顯。

其次，行政機關負責人出庭應訴次數明顯增加。“民告官”案件之所以特別，在于被告身份的特殊性。行政機關作為被告走上法庭，訴訟程序的正常運轉，司法裁量的專業與獨立，折射出整個國家的法治建設狀況，這也是很長一段時間以來，社會各界對“行政負責人能否出庭應訴”反響強烈的原因所在。為此，新《行政訴訟法》明確規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。新《行政訴訟法》實施一年以來，許多政府部門逐漸轉變觀念，不再把“民告官”視為對立面而避之不及，越來越多的行政機關負責人出庭應訴的新聞不斷見諸報端。而且，出庭應訴的行政機關負責人的級別越來越高。如在安徽省合肥市，行政首長出庭應訴率達到了90.1%。可以預見，行政機關負責人出庭應訴不僅能夠實現“告官能見官”，平復相對人的對立情緒，有力地推動行政糾紛及時化解，增強人民群眾對法治政府的認同，也可以通過訴訟更為直接地了解政府執法中存在的問題和不足，反思提高行政機關執法水平的有效路徑，最終推動法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的時代進程。

再次，行政復議維持雙被告推動內部層級監督的強化。長期以來，由于復議機關通常是作出原行政行為機關的上級機關，出于避免成為被告等原因，經復議仍然維持原行政行為的現象比較普遍，導致行政復議制度未能很好地發揮作用，行政復議案件維持率高、糾錯率低，出現了廣為社會所詬病的“官官相護”現象和行政復議公信力嚴重下降的困境。為此，新《行政訴訟法》明確規定：經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。一年來，各級政府及其職能部門、各級人民法院認真貫徹落實《行政訴訟法》，盡管多地也出現了行政復議維持雙被告的新類型案件，但是從有關數據看，復議機關的維持率在持續下降，而行政審判的維持率卻在不斷提升，這一可喜變化的背后，實則是倒逼機制的作用使然。行政復議雙被告制度創新倒逼政府在行政執法過程中強化程序意識，規范自由裁量權行使，重大行政執法決定要經過合法性審查，防止因執法不當引起行政爭議。

最后，全過程檢察監督制度得到規范與強化。行政訴訟監督是檢察機關法律監督工作的重要組成部分。新《行政訴訟法》在行政訴訟檢察監督方面吸收了民事訴訟法的修改成果，在監督范圍、方式、程序、手段等方面作了進一步完善，對于有效監督人民法院在行政訴訟活動中依法審判和執行，有效促進行政機關依法行使職權，維護司法公正和司法權威都有重大意義。與此同時，全國檢察機關針對行政訴訟“民告官”的特點，也在行政訴訟監督范圍、方式等方面進行了積極探索，通過抗訴、再審檢察建議、檢察建議等方式，試圖構建從對生效裁判的一元化監督模式向全過程監督模式的格局轉變。這一規范檢察機關辦案活動，實現監督格局轉變的設計方案——《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》最終在2016年3月22日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十九次會議審議通過，并于2016年4月15日公告施行。《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》在強化監督工作原則，明確申請檢察監督的門檻和受理模式，擴大依職權監督范圍，強化監督工作力度，細化再審事由，強化監督工作規范，強化自身監督機制，確保檢察建議質量等多個方面進行了行政訴訟監督優化，暢通了監督受理渠道，有力地推動了多元化監督格局的初步形成。

行政訴訟主要制度創新的地方探索

新《行政訴訟法》的有效實施，不僅是司法領域的大事件，也是中國“四個全面”進程中的大事件。法律文本中眾多制度創新的改革嘗試，能否被不折不扣地貫徹和實施，徹底杜絕“民告官”案件中權力的魅影，考驗著大國地方的治理智慧。一年來，為了貫徹落實新《行政訴訟法》的規定，充分保護行政案件當事人的訴權，積極營造良好的司法氛圍，有效地促使行政機關依法行政、執法為民，各地也紛紛做出了積極努力和制度創新，并積累了許多有益經驗。

首先，部分地方致力于構建司法與行政的良性互動機制。如上所述，在新《行政訴訟法》施行之后，行政案件的立案難問題已經得到基本解決，各地法院也受理了大量首次納入行政審理范圍的案件。在案件類型多樣、審理難度加大、工作壓力增大的新常態下，各級政府與人民法院也逐步加強溝通與協調，積極致力于行政與司法的良性互動。尤其是在2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過《關于加強和改進行政應訴工作的意見》之后，國務院各部門紛紛制定下發貫徹行政機關負責人出庭應訴制度的規定和措施；各地行政機關也積極采取多種措施，努力探索推進行政機關負責人出庭應訴的途徑。部分地方還通過法治政府基地建設、制作發布行政審判年度白皮書和專項白皮書、參與公共決策的咨詢論證等不同方式，探索行政與司法良性溝通與有效互動的制度機制，積極延伸行政審判的社會功能，為區域經濟社會發展和政治穩定建言獻策，協同推進地方治理體系和治理能力現代化建設。

其次，部分地方探索平衡訴訟能力差異的審理機制創新。從理論上說，行政訴訟具有救濟功能、監督功能和解決行政爭議、構建和諧社會的功能。然而，由于行政訴訟當事人之間訴訟能力的差異，實際上往往導致行政訴訟的功能難以很好發揮，尤其是行政訴訟原告的權利難以得到及時、充分的行使和保護。新《行政訴訟法》施行之后，形勢喜人，形勢也逼人。部分地方法院充分意識到，貫徹實施《行政訴訟法》是構建更低行政成本和更高政府信用的過程，只有站在促進依法行政和推進依法治國進程的高度，及時回應當事人的司法需求，更好地引導原告正確表達訴求、恰當進行舉證，減少、平衡訴訟雙方訴訟能力上的差距問題，才可有效防范和化解行政爭議，維護社會和諧穩定。為此，上海、甘肅等地率先出臺了《行政訴訟釋明規則》，將釋明分為立案、審判及判后釋明三個階段，對起訴條件釋明、登記立案釋明、證據規則釋明、審判程序釋明及判后釋明進行了條文概括，并通過釋明內容的清單化和列舉式方式，為釋明權的規范運行劃定合理的邊界，突出體現了司法為民、司法便民的根本宗旨。

最后，部分地方穩步推進行政案件集中管轄改革試點工作。長期以來，由于行政區劃與訴訟轄區的高度重合，各地司法裁判中普遍存在不同程度的地方保護主義，造成了富有中國特色的司法“主客場”扭曲現象，這一特色司法在行政訴訟領域更為典型和突出地體現為“縣法院審不了縣政府”。為破除這一弊端，黨的十八大和十八屆四中全會提出，探索設立跨行政區劃人民法院。新《行政訴訟法》也明確規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。2014年年底，根據中央部署，最高法在廣東深圳和遼寧沈陽設立了第一和第二巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。此后，為提高行政案件的辦理效果，用制度手段阻隔行政干預司法，解決行政審判工作面臨的體制性和機制性障礙，北京、上海、浙江、河南等地也都先后按照最高人民法院的工作部署，開展了提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式的管轄制度改革。如上海第三中級人民法院和北京第四中級人民法院先后成立，并成為首批跨行政區劃整建制改革試點法院，審理包括重大行政案件在內的特殊類型案件。目前，廣州市全面實施了跨兩級行政區劃、跨兩個司法審級的集中管轄。浙江已經實施臺州地區的異地交叉管轄和麗水地區的相對集中管轄，杭州也將部分行政案件交由鐵路法院集中管轄。普通案件在行政區劃法院審理，特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局在部分地方已經初步形成。

部分地方的制度創新與試點經驗，既是立足當前、著眼長遠的戰略考量，又是一個個特色鮮明、方向明確的標桿，見證了新《行政訴訟法》實施一年來行政訴訟制度改革踏實走出的每一步，凝聚起法治政府建設氣勢磅礴的力量。

行政訴訟實踐深入推進的策略因應

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，古今中外概莫能外。《行政訴訟法》的修改實施既是全面深化改革的重要內容，也是全面深化改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑和有力保障。站在歷史的新起點上觀察，順乎民意、順勢而為的行政訴訟制度改革和法治政府建設，盡管已經完成了頂層設計，在解決深層次體制機制的問題上取得了實質性進展。但是，展望未來，依然任重道遠，需要全面發力、多點突破、縱深推進、蹄疾步穩。

首先，各級政府和各級法院要深化對“民告官”法治新常態的認識。新《行政訴訟法》實施一年來，“民告官”案件數據變遷的背后，折射出耐人尋味的法治現狀。這一數據在表明《行政訴訟法》實施一年來取得一定成效的同時，也無疑展示出各級政府和各級法院在行政、司法工作中依然存在一些需要解決的問題。比如“民告官”案件激增，既是對地方政府不作為、亂作為、不依法決策、“以權壓法”、政府職能履行缺位、錯位、越位、行政執法不規范、不文明、不公正的批評，也意味著公民權利意識的覺醒，政府提供的現有民意表達渠道遠遠不足以宣泄民眾的基本訴求。從另一層面看，行政案件數量增加，也無疑檢驗著人民法院的裁判公信力和權威認同感。比如，在行政案件立案登記制改革之后，如何有效回應、依法懲戒以多種案由反復提起行政訴訟、濫用訴權、惡意訴訟等不正當使用訴權現象，就考驗著人民法院的司法智慧。筆者認為，有關“濫訴”的認定和處理不是一個簡單的問題，對于這一現象需要依法妥善對待，慎重處理。建議最高人民法院在總結經驗的基礎上盡快出臺相關司法解釋，確保當事人的正當訴權在得到尊重的同時，又不至于被濫用，嚴格防止濫訴和惡意訴訟。

其次，各地政府要健全行政機關負責人出庭應訴實質參與的制度。行政機關負責人出庭應訴既是中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》的明確要求，也符合《行政訴訟法》“以出庭為原則、不出庭為例外”的指導思想。一年來，全國各地大都相繼出臺了《關于行政機關負責人出庭應訴工作的意見》的類似規定，積極探索行政機關負責人出庭應訴保障機制,并取得了較為明顯的成效。但是，一些行政機關“選擇性出庭”的現象較為嚴重，行政機關負責人只選擇勝訴可能性較大的案件出庭，出庭時只是走過場，在法庭調查、辯論等環節存在“出庭不出聲”的現象，實質參與程度不高。尤其是在中西部省份，與東部沿海省市的應訴率有著較為明顯的差距。為此，要進一步健全行政機關依法出庭應訴制度，對出庭的案件范圍、出庭負責人范圍、出庭負責人應訴的責任義務范圍等內容作出明確界定，確保出庭質量；完善不出庭或違法失職行為的責任追究機制；完善政府內部出庭應訴考核機制，將行政機關負責人出庭應訴納入依法行政考核指標體系；加強知識培訓，提升負責人出庭法律知識水平和應訴能力。同時，提高負責人出庭應訴案件的比例和質量，發揮負責人出庭應訴制度的功能作用，加強行政應訴隊伍的專業化建設。

最后，各級政府要積極推進政府法律顧問制度的全面落實。如上所述，新《行政訴訟法》施行一年來，許多潛在的行政糾紛逐步以訴訟的形式“兜底”到法院來解決，全國各地行政訴訟案件都在大幅度增長。這一方面表明人民群眾的法律意識在增長，另一方面也意味著政府在某些領域還存在許多與法治思維和法治方式新常態不相適應的地方。對此，按照十八屆三中、四中全會的指導精神，中共中央、國務院《關于深化律師制度改革的意見》和《關于推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》具體要求，推進政府行政方式轉型，建構完善的政府法律顧問制度已經迫在眉睫，這既是確保行政運作安全的有效措施，也是從源頭上治愈行政訴訟案件日益多發的一劑良藥。從行政審判實踐看，專家和律師是政府法律顧問隊伍不可或缺的力量，部分行政機關沒有真正建立政府法律顧問制度，直接影響到其依法行政的水平和應訴能力。相反，政府法律顧問制度的全面落實，更有利于促進行政行為的合法性、合理性，提前研判和防范行政行為的伴生性風險、政府投資過程中的法律風險以及法律后果，防止政府的權力“任性”，降低政府的行政風險，減少行政爭議。

行政訴訟的圖景鼓舞人心，法治政府的理想催人奮進。作為“依法治國的抓手和試金石”，新《行政訴訟法》已經走過了一年不平凡的歷程，初步成績的取得確實來之不易。站在新《行政訴訟法》施行一年的新起點上，放眼未來的五年，以行政訴訟為突破口的全面依法治國正在步入快車道，正在進入新常態。法治政府建設在行政訴訟的倒逼機制之下，必將被賦予強勁的向上動力和豐富的時代內涵，推動著依法治國的偉大事業一路高歌，滾滾向前！

（作者系聊城大學法學院副教授，碩士研究生導師）