東城區《新行政訴訟法》實施一周年回顧與展望

文/李凌波

東城區《新行政訴訟法》實施一周年回顧與展望

文/李凌波

新《行政訴訟法》從實際出發，緊抓主要矛盾，解決主要問題，許多制度性的創新取得了顯著成效，但也不可避免地出現了“濫訴”、“惡意起訴”等問題。社會實踐永遠在創新，新的司法與制度需求不斷出現，我們要按照行政訴訟法的精神和原則，在實踐中積極探索，積累經驗，進一步推動行政訴訟制度的完善。

新《行政訴訟法》實施以來東城區的主要工作情況

1.建章立制，規范行政應訴工作

2015年上半年，為進一步提高行政機關應訴水平，東城區制定了《關于貫徹落實新《行政訴訟法》進一步加強我區行政應訴工作的報告》、《關于進一步加強行政訴訟應訴工作的通知》，為進一步加強東城區行政應訴工作提出了合理化意見和建議，從完善行政機關負責人出庭應訴工作、繼續落實有關制度、區政府法制辦在應訴工作中的作用、行政復議糾錯等方面進行了一系列工作部署。

2015年年底，根據行政機關負責人出庭工作的需要，并結合工作實際，東城區政府法制辦起草了《東城區行政機關負責人出庭應訴工作規定》，明確了行政機關主要負責人全面負責本行政機關的行政應訴工作，行政機關負責人非因正當理由不得拒絕出庭應訴的幾種情形，確定了行政機關負責人出庭應訴的考核指標要求，同時按照“誰主管誰應訴”的原則劃分應訴職責，提出了需要區長或者分管副區長出庭應訴的審批工作流程。同時，邀請市四中院法官為全區行政機關領導及法制干部進行新《行政訴訟法》專項業務培訓，通過負責人出庭應訴、組織案審旁聽等多種形式，切實提高行政機關的行政應訴能力和業務水平。

區政府歷來高度重視與司法機關的良性互動聯系機制建設，召開司法與行政互動聯席會，強調司法判決的嚴肅性與權威性，要求各單位高度重視司法判決，對判決反映出的問題要及時糾錯進而改進工作。這一長期堅持的良性溝通機制有效地推動了我區實現構建法治政府的共同目標，2015年，我區未收到行政復議意見書、建議書及司法建議。

2.完善工作機制，提升應訴案件辦理質量

嚴格落實區政府制定的《北京市東城區人民政府及其工作部門訴訟案件應訴工作規則》（東政發〔2013〕26號），完善行政機關負責人出庭應訴工作流程。區政府法制辦充分發揮好牽頭組織協調作用，積極組織召開行政應訴工作協調會，落實應訴單位，做好應訴答辯工作。區政府法制辦不斷加強學習培訓，組織全區法制干部參加行政應訴工作培訓會，強調應訴工作的重要性，打牢工作基礎，提升應訴能力。

自新《行政訴訟法》實施以來，我區行政復議案件和訴訟案件增長迅速，行政訴訟案件數量增長尤其明顯。2012年、2013年、2014年東城區行政訴訟案件數量分別為170件、214件及310件，2015年激增到690件，全區應訴壓力陡然增大。

新《行政訴訟法》明確規定了行政機關負責人（含正職、副職領導）應當出庭應訴。2015年度，全區各涉訴行政機關負責人共出庭應訴17人次。其中，區人力社保局、區發改委等單位均有“一把手”參與出庭應訴活動，區教委、東城規劃分局、區交通支隊等單位的分管領導也參與了出庭應訴活動。

3.訴訟案件特點及原因分析

從敗訴案件反映的問題來看，行政機關履行職責的積極性有待提高；在向行政相對人送達文書以及告知相關權利等程序事項上應當更加細致；在作出行政決定時應當加深對實體法的理解以免產生偏差；政府信息公開工作的公開內容和公開范圍還需要進一步精確把握，在信息公開的程序性事項上應當更加注意以免出現程序違法或程序瑕疵。

一是怠于履行職責。如在接到當事人的舉報投訴后，因未及時調查或充分調查，致使行政相對人對處理結果不服，最終導致法院在多個同類型行政不作為案件中判令行政機關限期履責。怠于履行職責不僅影響行政相對人權利的維護，還會影響公眾對于行政機關的信任。此類敗訴案件占敗訴案件總量的比重較大，應當引起相應行政機關的重視。

二是對程序性違法重視程度不夠。

多個行政機關均出現了因行政行為存在程序性違法或程序瑕疵而導致敗訴的情況。在日常工作中，行政機關應當提高對于程序性事項的重視程度，要深刻理解完整地履行每一道程序不僅僅是“走過場”，更是在維護行政相對人的相關權利。同時，認真履行程序性事項還能減少相對人僅針對程序違法提出的行政訴訟。在當前行政機關執法能力普遍提高的情況下，各行政機關對于實體問題的把握一般不會出現重大問題，反而是由于對程序性事項的疏忽導致行政案件頻發，且此類案件敗訴幾率也比較大，如果行政機關能更加認真地履行每一道程序，保證程序合法，便可以有效減少僅針對程序違法提起的行政訴訟。

點 睛

從敗訴案件反映的問題來看，行政機關履行職責的積極性有待提高；在向行政相對人送達文書以及告知相關權利等程序事項上應當更加細致；在作出行政決定時應當加深對實體法的理解以免產生偏差；政府信息公開工作的公開內容和公開范圍還需要進一步精確把握，在信息公開的程序性事項上應當更加注意以免出現程序違法或程序瑕疵。

三是對于相關法律的理解不夠準確。

多個行政機關均存在因法律適用錯誤導致行政案件敗訴的情況，如未在告知書、決定書中引用相關法律條文而導致法院判令撤銷的情況時有發生。對相關法律理解不夠準確不僅會造成援引法律錯誤，還會造成行政行為在實體上的瑕疵，嚴重影響行政機關辦案水平的提高，因此類問題造成的敗訴案件行政機關應當認真研究，明確相關法律的規定。

四是責任心不強。有的行政機關出現了因應訴準備工作不足及工作手續核查不認真導致敗訴的情況。通過此類案件可以看出，平時的工作態度不負責、不認真不僅會使行政工作出現不應該有的瑕疵，還會導致本來比較有把握能夠勝訴的案件反而出現敗訴的結果。還有一些因行政機關作出的行政行為事實不清、證據不足而敗訴的案件，也說明平時的工作態度十分重要，必須認真負責。

五是新《行政訴訟法》的挑戰。自新《行政訴訟法》頒布實施以來，由于行政復議機關做出維持原行政機關作出的行政行為的決定必須與原行政機關共同應訴，因此區政府涉及的行政訴訟案件激增，敗訴案件的數量也會隨之增加，這就要求各行政機關要做好充足準備以應對這一“新常態”。

4.下一步工作設想

一是不斷提高行政機關負責人的出庭應訴意識。新《行政訴訟法》明確規定了行政機關負責人應當出庭應訴，各行政機關應當落實此項規定并增強示范效應，不斷提升各行政機關負責人對依法行政工作的表率作用，以進一步提高行政機關自身依法行政的意識和行政機關的公信力。

二是著力提升行政執法水平，完善溝通協調機制。自新《行政訴訟法》頒布實施以來，涉訴行政機關的數量以及行政機關涉訴案件的數量均有明顯的增長。針對這一新情況，首先，各行政機關內部應當加強對于相關法律、法規的學習，并且要進一步加強業務技能培訓，如開展執法講座和業務探討，不斷提高行政機關的執法理論水平和執法能力。其次，要提高相關人員的依法行政意識，樹立法治思維，增強對各項法律法規和政策的研判能力，提高依法行政、依法管理、依法辦事的能力和水平。再次，在區政府和各行政機關共同應訴案件激增的背景下，應當加強和完善區政府法制辦與各行政機關之間的溝通協調機制，及時就行政執法和行政應訴工作中相關法律的適用問題進行研究，建立良性的溝通互動平臺，及時研究和解決工作中發現的各類問題尤其是普遍性問題。

三是重點把握程序性事項。從具體敗訴案件的分析中可以看出，許多案件的敗訴是可以避免的，尤其是由于程序違法而導致敗訴的案件當中，行政機關對實體問題的把握沒有瑕疵，但因為工作責任心不強、怠于履行職責或管理工作不規范等原因造成程序違法或程序瑕疵。此類案件不僅敗訴率較高，而且敗訴之后行政機關也只是修正程序瑕疵重新作出相同的行政行為，不僅浪費行政和司法資源，行政機關也不能從此類案件中獲得更多的經驗教訓。在以后的工作中，建議各行政機關工作人員增強責任心，增強程序意識，認真履責，避免此類案件的發生。

四是進一步加強與司法機關的溝通交流。在涉訴案件的實體問題方面，隨著行政機關執法能力和司法機關司法水平的提高，各行政機關和法院之間就實體問題的爭議和不同理解會越來越凸顯，應當進一步加強行政機關與司法機關的業務交流，就執法工作中的疑難問題以及訴訟中的爭議問題進行溝通研究，爭取達成共識，達到規范行政行為的共同目的，共同解決行政機關面臨的難題，更好地維護行政相對人的合法權利。

新《行政訴訟法》實施以來的積極意義及問題

新《行政訴訟法》貫徹了黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，落實了全面推進依法治國的各項要求，針對行政訴訟立案難、審理難和執行難問題，擴大了受案范圍，暢通了訴訟渠道，完善了管轄制度和訴訟程序，加大了對行政行為監督的力度和不執行法院判決的懲處，有許多制度創新。

新法實施后，無論是法院還是行政機關都能夠有效確保新法規定的各項原則、制度落到實處，取得了明顯的成效。一是有效落實立案登記制度，暢通行政訴訟救濟渠道，有效化解了困擾行政審判多年的起訴難、立案難的問題。二是嚴格司法審查標準，有效維護人民群眾的合法權益。三是堅持實踐需求導向，加大調研督導，有效解決新法實施出現的新問題，規范新類型案件審理，統一裁判尺度。四是積極推動行政案件的協調和解工作。五是通過司法與行政的良性互動，積極延伸職能，協同推進法治政府建設。

在行政訴訟案件數量激增的同時，也出現了“濫訴”、“惡意起訴”、浪費司法和行政資源等問題。一些當事人對不符合起訴條件和不屬于法院管轄的案件也堅持起訴；有的利用立案登記門檻較低等機會，濫用訴權甚至惡意起訴。立案庭發揮職能作用不明顯甚至形同虛設，大量需要裁駁的案件進入了審判程序，既造成了法官數量與辦案數量的極不相稱，另一方面也降低了法官的辦案質量，在浪費司法資源的同時也消耗了大量的行政資源和成本。2015年，東城區有三分之二的案件被實體審理后裁定駁回，大量信訪、歷史問題重復或改頭換面進入審判程序，極大地浪費了行政及司法資源。

實行法官獨任審判以來，因法官閱歷、經歷等不同，造成了同一類型案件裁決方式及標準出現差異，從而影響行政機關相關工作的開展，甚至無所適從。

另外，行政復議機關當被告的壓力空前加大，相比新法修改以前，復議機關應訴案件量大增，壓力激增。

對更好實施新《行政訴訟法》的若干建議

為更好地實施新《行政訴訟法》，需要著力關注以下幾個問題：

一是正確理解立案登記制，處理好擴大受案范圍與防止濫訴的關系。建議最高法在總結經驗的基礎上，盡快出臺新的司法解釋，在確保當事人訴權的同時，有效防止濫訴、惡意訴訟問題。

二是全面準確實施新《行政訴訟法》，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益。在調解、一并審理民事爭議、適用簡易程序、判決和執行方式等方面，及時發現問題、總結經驗，出臺相關司法解釋，充分發揮新《行政訴訟法》的作用。

三是將行政訴訟監督轉化為依法行政的壓力和動力，助力法治政府建設。

建議人民法院通過發出司法建議等各種方式，督促各級行政機關提高依法行政水平。

四是人民群眾對行政審判水平寄予了更高的期待。新法實施后，人民群眾對通過訴訟實現公平正義有了更為迫切的期待，新類型及疑難復雜案件不斷涌入法院，加大了法院案件的審理難度。

五是對法院實質化解行政爭議提出了更高的要求。新法實施后，一些涉及歷史遺留問題和敏感性事件、群體性訴訟相繼進入了訴訟程序，行政案件上訴、申訴率高、息訴率低的突出問題依舊存在。

六是司法助力法治政府建設的職能作用進一步凸顯。新法確定的各項新制度，拓展了行政審判領域，為法院在法治政府建設進程中營造了更廣闊的作為空間。

總之，新《行政訴訟法》在制定過程中面臨著許多問題，新法從實際出發，抓住主要矛盾，解決主要問題，但新法并非完美無缺，其具有階段性特征。社會實踐永遠在創新，新的司法需求和制度需求不斷出現，我們要按照行政訴訟法的精神和原則，在實踐中積極探索，積累經驗，進一步推動行政訴訟制度的完善，從而進一步促進全面推進依法治國的偉大進程。

（作者系北京市東城區人民政府法制辦公室主任）