行政訴訟立案登記制的困境與出路

文/譚劍 梁志超

行政訴訟立案登記制的困境與出路

文/譚劍 梁志超

新《行政訴訟》法變立案審查制為立案登記制，在一定程度上做到了有案必立、有訴必理，保障了當事人的訴權。然而，受制于“登記立案”規定出臺的倉促、立法存在“起訴條件高階化”的局限和舊有立案審查制思維慣性的影響等多重因素，“立案難”的現狀仍然存在，唯有從制度設計層面加以變革，才能還行政訴訟立案登記制的應然面向。

行政訴訟素來有“立案難、審理難和執行難”的問題。在這“三難”問題中，首要的問題就在于“立案難”。針對現實中嚴重存在的“立案難”，2014年修訂的《行政訴訟法》不僅在總則第3條對“起訴權保障”作了原則規定，還增加了第51條“登記立案”的內容。這些規定被視為是對十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干問題的決定》中“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”規定的落實，也被視為多年爭議頻仍的立案登記制首次獲得訴訟立法的承認。然而，受制于“登記立案”規定出臺的倉促、立法存在“起訴條件高階化”的局限和舊有立案審查制思維慣性的影響等多重因素，實踐中法院對起訴的審查仍超出形式審查的范疇，在實質上承擔起部分審判職能，立案與審判存在“結構分立而功能交匯”的現狀，不少法院就采取了類似于“鴕鳥”的做法：不給立案也不出具收據，更遑論出具蓋有法院大印的裁定，“立案難”的現狀仍然存在。

立案登記制的真實意涵

立案登記制是與立案審查制相對而言的。立案審查制是指法院在立案時要對起訴人的條件進行全面審查，包括形式審查和實質審查。這種審查在一定程度上使立案變成了一審，法院出于自身利害或者外界干預的考慮而常以各種理由拒絕受理公民、法人或者其他組織提出的起訴，使不少案件在立案階段就被拒之門外。從技術操作層面而言，“立案難”的根源在于立案方式的弊端。即便是外部對行政訴訟的干預，也是經由立案方式的技術操作來達到阻礙立案的目的。審查立案的方式使得法院掌握了是否立案的主動權和決定權，也為外界干預提供了便利。在立案階段，因被告尚未進入訴訟，法院自然無法提供兩造對抗與辯論的充分程序保障，由于立法上對起訴條件規定的比較概括且過于寬泛，解釋權掌握在法院手中，起訴人只能被動接受法院的單方面決定，這種不公開、不透明、缺乏參與的封閉運作模式容易引發當事人的猜忌與對抗，加深民眾對司法的誤解和怨怒，也進一步灼傷了早已脆弱不堪的司法權威。

立案登記制則是取消所有實體性審查，當事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應當一律接收，并在規定的期限內依法處理。在起訴這個環節上，法院審查的主要是起訴材料有無問題等形式要件問題，而非當事人是否適格等實體要件。對于基本形式要件符合的起訴，法院就應當予以登記并立案。至于訴訟請求是否合理、證據是否充分、是否需要追加被告等，均需留待立案后再進行審查。實行立案登記制，法院只是對某些格式或者形式上的審查，通過適當降低訴訟門檻，將符合起訴形式要件的案件納入司法程序中，啟動訴訟程序，使更多的行政爭議進入訴訟程序，給當事人一個充分說理的地方，從而引導當事人從“信訪”到“信法”的轉變，從而阻隔了任何企圖阻礙法院正常立案的行為，有利于解決“立案難”。

“登記立案”入法并未改變立案審查的實質

《行政訴訟法》第51條這一被認為是開創“立案登記制”紀元的創新條款，由于立法準備的不足，將本該后置的訴訟要件植入起訴審查之中，由此產生“起訴條件高階化”和立案難度上浮等問題，“登記立案”入法并未改變立案審查的實質。

1.“登記立案”入法準備不足

從送交第十二屆全國人大常委會第六次會議（2013年）、第十次會議（2014年）審議的《行政訴訟法修正案（草案）》的內容來看，均只規定法院在接到起訴狀時應當場予以“登記”，并未有“登記立案”的表述。草案與正式文本在表述上的兩字之差導致“登記”的功能全然不同：草案的“登記”僅僅是發生記錄的事實行為，仍屬于立案審查制下的“登記”。最終通過的《行政訴訟法》第51條“登記立案”的表述，實際上意味著“登記”就是“立案”。登記立案的本來目的在于“有案必立”，讓案件進入審判程序，通過審判過程判斷，再作出是否駁回起訴或者駁回訴訟請求的決定。無論是從現有立法的規定，還是從實施效果來看，修改后的《行政訴訟法》關于“登記立案”的規定其實只是用詞上的調整，并沒有實質性的進步。究其原因，既有立法技術準備不足的原因，也有對實行立案登記制信心不足的因素。新《行政訴訟法》是在十八屆四中全會閉幕后三天內通過的，“登記立案”也是在最后時分才加入。立法者對十八屆四中全會決定中“立案登記制”缺乏充分的思想及技術準備，卻又要貫徹四中全會決議的精神，倉促地在文本上進行了簡單的文字添附，未能對整部法律進行通盤考慮。因此，《行政訴訟法》雖然規定了“登記立案”制度，但實際上仍然停留在實體審查的舊時狀態。

2.“登記立案”的字面規定與“起訴條件高階化”的沖突

《行政訴訟法》第51條第1款規定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。”從中不難看出，法院“應當登記立案”的前提條件是“符合本法規定的起訴條件”，而規定“起訴條件”的是《行政訴訟法》第49條和第25條。上述條款規定的起訴條件包括“與行政行為有利害關系”、“有明確的被告”、“有具體的訴訟請求和事實根據”以及“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”。上述條件都需要進行嚴格審查才能作出明確的判斷，實際上仍然擺脫不了實體審查的窠臼。例如，關于“與行政行為有利害關系”的問題，由于利害關系的構成要件在理論上存在多種觀點，在實踐中利益牽連需要達到何種程度才算“足夠”，都需要深入到具體案件中才可能作出正確判斷。判斷是否具有“利害關系”的審查，必然要進行實體審查，而這些審查是需要到審理階段才進行的工作。如果將“利害關系”作為登記立案的條件之一，立案庭的法官需要在很短的時間內作出判斷，加之很多基層法院立案庭很少有專門負責行政訴訟立案審查的法官，這必將導致許多案件可能不被登記立案。又如，對是否有“具體的訴訟請求”的判斷，盡管最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第2條列舉了“請求判決撤銷或者變更行政行為”、“請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務”、“請求判決確認行政行為違法”、“請求判決確認行政行為無效”、“請求判決行政機關予以賠償或者補償”、“請求解決行政協議爭議”、“請求一并審查規章以下規范性文件”、“請求一并解決相關民事爭議”和“其他訴訟請求”等九種情形，但是同樣會陷入實體審查的怪圈。再如，“屬于人民法院受案范圍”這一起訴條件本身就是一個十分復雜的問題。《行政訴訟法》對其采取了概括加具體列舉以及排除的方式進行規定，但是處于“灰色地帶”的行政爭議經常發生，不被受理立案的不在少數。特別是新型案件不斷出現，是否能立案需要進行詳盡的判斷。如果在立案階段便進行審查，會導致案件審理階段前移，出現未立先審、未審先判的尷尬狀況。

《行政訴訟法》第51條第1款規定了對符合條件的案件應當登記立案，第2款則是對立案的程序進行了規定。根據第51條第2款的規定，法院對于“當場不能判定”的，“七日內決定是否立案”。既然是進行登記立案，就不可能出現“當場不能判定”的情形。因為如果僅是形式審查，即便出現“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的”，按照第3款規定予以指導和釋明，并一次性告知補正即可，也不會出現“七日內決定是否立案”的情形。此時，法院“接收起訴狀”以及“出具注明收到日期的書面憑證”的行為，是否屬于登記行為？如果不屬于，那么這種收受材料的登記僅僅只是具有記錄功能，與案件是否屬于法院管轄無關，沒有任何立案效果，這就與立案登記的實質意涵相去甚遠。因此，從《行政訴訟法》第51條第2款規定的具體程序上仍然可以看出實體審查的要求，這顯然與立案登記制的本質格格不入。

新《行政訴訟法》從“立案審查”到“立案登記”這種法律語言表述的變化，雖可在一定程度上緩解人們對于“立案難”的心理感受，但此種改變并未真正抓住行政訴訟立案受理制度的關鍵問題。故而在起訴條件方面維持了原來關于起訴的條件構成，繼續將實體裁判要件納入了起訴要件。“登記立案”入法是在強大的立案審查制思維定勢下，借助十八屆四中全會之精神意外降生的“半成品”，無論在理論指引上還是在立法技術層面，都存在諸多不成熟之處，規范層面的立案審查制邏輯并未改變。

立案登記制的應然面向

自2015年5月1日全面實行立案登記制后，行政訴訟的立案數量在短期內成倍數增加。行政訴訟立案率在短期內的飆升，在很大程度上夾雜了部分法院對立案登記制實質意涵的誤讀。有的法院對于當事人的起訴沒有進行法律意義上的審查，而是見到起訴狀就“照單全收”，這在一定程度上是法院在自覺尋求政治正確的過程中作出的“創造性解讀”，缺乏規范依據和理論支點。因此，唯有從制度設計層面加以變革，才能還行政訴訟立案登記制的應然面向，即合理區分訴的階層要件和實現起訴條件的低階化回歸。

1.合理區分起訴條件、訴訟要件和本案要件

在訴訟法學理論上，存在起訴要件、訴訟要件和本案要件的三階層要件之區分。起訴條件是指訴的適法提起所必需的條件。缺乏起訴條件，訴訟無法開啟，不產生訴訟系屬的法律效果。一般而言，對起訴要件的審查，應當是核對訴狀中是否寫明必要記載事項，如當事人、訴訟請求及理由是否明確。符合起訴條件的法院予以立案，訴訟系屬方才完成，但是訴訟系屬是否合法，案件能否進入實體審理階段則取決于訴訟要件是否具備。

訴訟要件也稱之為“實體裁判要件”，其涉及到訴的合法性問題。對訴訟要件的審查集中于訴訟系屬之后、實體審查前的階段。此階段訴訟要件一般包括：是否屬于行政訴訟受案范圍、法院是否具有管轄權、當事人是否具有相應能力、同一案件別無訴訟系屬、起訴符合法定程序等程序條件。對于訴訟要件的審查應當在庭審前的準備階段進行，我國現有庭審前的準備階段主要承擔文書送達、組成合議庭等事務性工作，無法發揮實體審理前的過濾功能。

當事人的起訴唯有滿足起訴要件和訴訟要件后，才可獲得法院的實體裁判，若要勝訴，則需要具備本案要件。本案要件是指訴訟請求獲得法院支持的要件，其涉及訴的理由具備性問題。對本案要件的審查，本質上是對實體爭議的判斷。在行政訴訟中，這主要表現為對爭議的行政行為合法性判斷。

新《行政訴訟法》關于“起訴條件”的規定實質上包含了學理上訴的三階層要件，內容上的錯置導致我國行政訴訟立案審查形同虛設。行政訴訟實行立案登記制，要求起訴狀符合“起訴條件”，但是由于在規范層面上并未形成起訴要件、訴訟要件和本案要件的合理界分，訴訟要件和本案要件被部分地植入“起訴條件”并前置于立案階段，要完成對兩者的法定審查使命，法院在操作層面上就不可能僅以起訴狀的形式審查為之。在真正的立案登記制下，立案的功能應當是將起訴進行形式審查后登記在冊，然后轉入審判程序，將針對形式要件的“掛號”式登記事項與針對程序和實體問題的裁判事項分離開來。

2.實現起訴條件的低階化回歸

新《行政訴訟法》將“起訴條件”定位為訴訟開啟的條件，但在內容上卻同時染指訴訟要件和本案要件，法院在立案時必然需要進行實質性審查，加之其他限制起訴的政策需要，勢必造成了事實上的“立案難”卷土重來。《行政訴訟法》第51條本身就包含著自相矛盾的因素，按照現行《行政訴訟法》規定的起訴條件進行審查，就不是真正的登記立案制度。因此，我國行政訴訟立案登記應然面向，關鍵在于“起訴條件”之修正和形式審查之堅守。修正后的“起訴條件”應限定為針對起訴狀所載明的必要事項的審查，即有明確的當事人、訴訟請求、事實和理由，以實現起訴條件的低階化回歸。

首先，有明確的當事人是指原、被告的身份能夠被辨認。對原告而言，現行立法要求的是“與行政行為有利害關系”這一實質標準，即適格原告標準。對此，我們認為隨著訴訟理論的發展，在訴訟能否啟動問題上，當事人只不過是以自己名義請求權利保護的形式當事人，只需要其明確即可，至于是否具有實質的“利害關系”，由于涉及到對整個案情和相關實體問題的把握，可以留待立案后再進行審查。現有的立法規定為法院將案件擋在訴訟之外大開了方便之門，而這明顯不符合十八屆四中全會的決議精神和《行政訴訟法》修改后突出體現“解決行政爭議”的目的。在被告方面，現行立法只是要求其“明確”，即只要被告的正式名稱、住址能夠被反映即可。

其次，有明確的訴訟請求是指當事人的主張是可辨認的事項、不存在含糊其辭的情形，并且在法院的審理權限之內。如同時訴請法院撤銷和變更同一行政行為，要求法院確認國務院的行政法規違法等內容，就不符合“明確訴訟請求”。

最后，有明確的事實和理由，并不強調其必定能夠對訴訟請求起到支撐作用。例如，訴訟請求為撤銷某行政行為，但是當事人提出的事實和理由卻是屬于行政行為“重大且明顯違法”，法院就不能拒絕立案。

在規范層面，我國行政訴訟立案登記制并不限于起訴狀之形式審查，而是將本該后置的訴訟要件乃至本案要件植入起訴要件的審查之中，而前兩種要件的復雜性迫使法院在立案階段習慣性地進行實質審查；在實踐層面，部分法院因對行政訴訟立案登記制的實質內涵存在誤讀，故而走向“立案不審查”的另一極端；在宏觀層面，因政策考量、錯案追究制和追求高調解率、維穩目標的“立案政治學”存在，對立案的不正當干預往往通過法院自我審查及政治法律化技術來發揮作用。因此，調整規范只是第一步，立案登記的真正落地生根，在根本上更取決于行政訴訟內外部環境的改善。

（作者譚劍系湖北大學法律系副教授、碩導，梁志超系湖北大學法律系研究生，本文為湖北省人民檢察院課題《政府不作為的檢察監督研究》的階段性成果。）