新《行政訴訟法》背景下如何推進依法行政
——以H市為例

文/張習哲 梁靜

新《行政訴訟法》背景下如何推進依法行政
——以H市為例

文/張習哲 梁靜

本文以S省H市人民法院2011年-2015年以來審理的行政案件為分析樣本,闡述了H市行政訴訟案件的典型特征，并深刻剖析了引起行政訴訟中具體行政行為被撤銷、變更或確認違法等行政機關敗訴的原因,同時展望未來，提出了新《行政訴訟法》背景下推進依法行政的具體對策，值得思考和借鑒。

2011年-2015年H市審理行政案件的基本情況

2011—2015年，H市共受理行政案件15094件，審結行政案件11528件，結案率76.34%，上訴率37.54%、撤訴率60.54%、行政機關敗訴率10.39%。行政機關敗訴指的是一審判決撤銷被訴行政行為、判決行政機關履行法定職責、判決確認行政行為違法以及二審判決改判、判決發回重審這五種行政案件審理的結果。

1.從行政案件的審理結果看，2011-2015年，H市一審審結行政案件7874件，占全部審結行政案件數的68.3%。一審審結案件中以判決方式結案1431件，實體判決率18.17%。其中，判決維持行政行為430件，占30.04%；判決撤銷被訴行政行為450件，占31.46%；判決變更行政行為17件，占1.17%；判決行政機關履行法定職責360件，占25.19%；判決確認行政行為違法32件，占2.26%；判決確認行政行為合法12件，占0.84%；判決駁回訴訟請求127件，占8.87%。一審行政案件中以裁定方式結案6443件，其中駁回起訴384件，占5.96%；準許撤訴4767件，占73.99%；移送、終結以及以其他裁定方式結案1292件，占20.05%。一審行政案件以裁定準許撤訴方式結案的案件中，經法院協調，原告主動撤訴的案件4697件，占一審全部結案數的59.65%；被告改變具體行政行為后原告撤訴的案件70件，占撤訴總數的1.47%。總體來看，行政案件和解撤訴率較高，大部分行政案件以和解撤訴方式結案，其中不乏矛盾較為激烈的房屋拆遷等群體性事件，體現出人民法院在通過協調處理解決行政案件的爭議方面做出了切實的努力。二審審結行政案件674件，占全部審結行政案件數的5.85%。其中，二審作出維持判決408件，占二審結案總數的60.53%；二審裁定撤訴72件，占二審結案總數的10.68%；改判55件、發回重審15件，占二審結案總數的10.39%；裁定駁回起訴95件，占二審結案總數的14.09%。

2.從被訴行政行為的類型看，2011-2015年一審行政案件數量居前的依次是：行政處罰（1546件，占18.7%）、履行法定職責（1294件,占15.65%）、行政補償（474件,占5.73%）、要求履行義務（470件,占5.69%）、行政許可（415件,占5.02%）、行政裁決（374件,占4.52%）、行政強制措施（55件,占0.67%）。

3.從作出被訴行政行為的行政部門看，2011-2015年案件數量居前十的依次是：計劃生育（2286件，占27.65%）、 土地（1533件，占18.55%）、 拆 遷（1498件， 占18.11%）、環保（397件，占4.8%）、信息電信（287件，占3.47%）、技術監督（263件，占3.18%）、公安（233件，占2.82%）、房屋登記（178件，占2.15%）、勞動和社會保障（129件，占1.56%）、交通（70件，占0.85%）。以上十類案件合計6874件，占收案總數的83.15%。2014年土地、勞動和社會保障降幅明顯，拆遷案件大幅增加，較2013年全年增長216件，增長109%。

H市行政訴訟案件的典型特征

1.行政訴訟案件的數量增長較慢，但上訴率持續走高。2011-2015年，全市行政案件上訴率為37.54%。近年來，由于行政案件的受理范圍相對不寬松、行政行為的類型相對較少、行政行為的程序較為模式化等，H市受理的一審行政案件數量總體較穩定，每年略有增加，即增長是“慢速”的。但是隨著公民用法律武器維護自身合法權益的意識和能力逐漸提高，行政機關負責人依法行政的思路逐步開闊，新《行政訴訟法》的實施帶來的行政案件的受理范圍不斷擴大，更現實的原因是風靡全國的棚戶區改造、大項目建設，促使大批城市規劃、土地征用、舊房拆遷方面的行政案件不斷出現，即穩定中是有“增長”的。至于上訴率持續走高，主要原因在于公民對基層法院的審判能力和審判立場持懷疑態度，他們更愿意相信上一級法院能作出相對客觀的判決。

2.行政訴訟案件的類型較為單一固定，但新型案件也陸續出現。計劃生育、土地征收、房屋拆遷、環境保護類案件穩居前四名。同時，隨著行政法律法規的日益完善，公民法律意識的不斷增強，行政補償、政府信息公開等新型行政案件陸續出現。例如孟某訴S省人民政府信息公開行政復議一案，由于孟某申請公開的是H市某單位兩名工作人員的個人信息，不屬于H市政府所掌握的信息，所以法院最終判決駁回孟某的訴訟請求。在本案中，雖然作為被告的H市人民政府勝訴，但是政府信息公開方面的新型行政案件應該引起足夠的重視。

3.行政機關的敗訴率不高，但并不意味著其行政行為是依法作出的。目前行政機關敗訴率低的原因主要有兩點：一是基于法院對訴前協調的高度重視，還未立案，便把行政爭議解決了。二是基于維護社會穩定、弱化干群矛盾、保持政府良好形象的需要，對一些無原則性錯誤或有細小錯誤但產生影響微乎其微的被訴行政行為，法院最終站在了被訴行政機關一方。

具體行政行為被撤銷、變更或確認違法等案件的原因分析

從前文的闡述中不難看出，相當一部分行政部門和單位作出的行政行為受到訴訟，究其原因在于，這些行政部門和單位在執法過程中仍然存在著行政主體不適合；在主要證據不足、事實不清的情況下作出行政行為；不遵守法定程序或違反正當程序作出行政行為；不能準確理解法律規定或正確把握法律原則,導致行政行為適用法律錯誤；不履行或者拖延履行法定職責即行政不作為等問題。

1.因行政執法主體不適合。一些縣區增設或新設機構在權力機關沒有授權的情況下就開始了行政執法，也有些機關在上級已經明文對職能進行調整的情況下延遲交接工作，繼續行使已經調整出去的職權，由此引發的行政訴訟也時有發生。還有一些政府部門在工作繁忙時，隨意抽調不具有行政執法資格的工作人員參與執法，在訴訟過程中引發爭議。

2.因不提供證據或者主要證據不足。我國行政訴訟法明確規定行政機關對其具體行政行為的合法性承擔舉證責任，并對證據形式、種類和形成時間進行了界定。一方面，有些被訴行政機關未在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的證據和依據。依據相關司法解釋，被告不提供或無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據，因此導致敗訴。另一方面主要證據不足是行政機關敗訴的主要原因之一，而導致主要證據不足的根源在于以下三個方面，一是執法目的不明確，執法過程中不能對相對人的陳述申辯進行核實，在未充分把握案件事實的情況下作出了具體行政行為；二是證據意識薄弱，固定證據的能力欠缺，導致錯過取得證據的最佳時機，無法在訴訟過程中將行政執法人員的內心確信以證據形式展示出來并轉化為行政審判人員的內心確信；三是忽視復議環節，在復議過程中不向復議機關提交證據，導致證據在訴訟過程中喪失證明效力。例如H市某縣村民孫某訴其所在鄉鎮辦事處強制拆除蔬菜大棚一案，孫某在該縣某沿河景觀帶及道路建設項目用地范圍內種植了蔬菜大棚。2012年11月16日,在該景觀項目建設期間,孫某家的大棚被強制拆除。2012年6月份,某房地產評估有限公司對其蔬菜種植大棚出具了評估報告。雖經復評,但孫某仍有異議,認為是辦事處違法實施了強制拆除行為,對其造成損失,遂提起行政訴訟。法院審理后認為,辦事處是獨立的行政主體,雖辯稱自己未實施強制拆除行為,但有證據證明其參與了相關工作,訴訟中未對強制拆除行為實施者予以合理說明,亦未舉證證明自己的主張,應認定是辦事處實施了強制拆除行為。辦事處未能舉出對涉案大棚實施強制拆除行為合法的相關證據,被上訴人強制拆除行為應確認違法。二審法院判決辦事處按復估數額給付補償款,賠償舊料損失。

3.因行政行為適用法律不當。我國立法主體多，法律法規規章等規定繁雜，這對行政機關適用法律提出了較高要求。實踐中發現適用法律不當主要有以下表現形式：一是適用了無效的法律、法規或適用法律、法規不全面，以與上位法不一致的規范性文件、會議紀要等作為處理具體執法問題的依據；二是過多引用條款規定，導致適用法律不準確；三是對法律條款理解片面，案件定性不準，導致適用法律錯誤。例如H市轄區內C縣某村民委員會訴C縣人民政府土地行政批復一案，2001年初該村村民委員會經村民集體同意，將涉案土地出租給第三人宋某建設加油站。2003年12月9日C縣人民政府作出C政字【2003】68號批復，征用涉案土地，并將該宗國有土地使用權出讓給第三人中石油山東分公司。該村村民委員會認為該批復違法，于2014年8月25日向H市人民政府提出行政復議申請，H市人民政府維持了該批復。該村村民委員會不服，提起訴訟。法院經審理認為：1988年《中華人民共和國土地管理法》已于1998年修訂，舊法停止使用。C縣人民政府2003年將涉案土地征用為國有土地，適用1988年《中華人民共和國土地管理法》第二十五條規定明顯屬于適用法律不當，法院判決撤銷C政字【2003】68號批復。

4.因行政行為違反法定程序。在我國行政執法人員中仍然不同程度地存在“重實體、輕程序”的觀念，違反法定程序仍普遍存在，主要表現在履行法定程序不嚴格、告知行政相對人權利等程序環節缺失、行政文書不規范等，如行政處罰法中規定的表明身份、告知權利、聽取當事人申辯、對重大處罰舉行聽證等制度性規定往往流于形式或被根本忽略。在行政訴訟過程中，程序違法已成為行政相對人最常用的訴訟理由之一，一些行政行為也確因行政機關違反法定程序被撤銷或確認違法。例如上文所述C縣人民政府土地批復案中，涉案土地系原告村民承包的耕地，屬于農用地，C縣人民政府在辦理征用土地審批時，未依法辦理農用地轉用審批手續，亦未公告征地補償方案，未聽取原告及其村民意見，未將補償款項交付原告，作出行政行為的程序也與法律相違背。

5.因行政不作為。行政不作為案件在司法統計中分為履行法定職責和要求履行義務兩類，幾乎涉及全部行政管理領域，集中體現在拒絕或拖延頒發證照、拒絕或拖延履行給付義務、拒絕履行政府允諾以及拒絕提供政府信息等。部分行政機關客觀上受人員、裝備所限，主觀上怕擔風險、怕得罪人、求穩畏變，在履行法定職責方面欠缺主動性甚至消極應付，引發訴訟。由于敗訴原因相對單一，存在問題突出，應當引起行政機關的高度重視。

新《行政訴訟法》背景下推進依法行政的對策

1.樹立法治理念和法治思維。行政機關一要牢固樹立運用法治思維和法治手段進行社會治理的理念，強化源頭預防意識，建立法制機構參與決策和執法的審核把關機制，努力減少行政爭議的產生；二要進一步轉變職能，著力推進依法行政，規范行政行為，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、權責統一”的目標，嚴格依法履行職責，完善行政執法體制和機制，加大執法人員的業務培訓力度，規范行政執法行為，嚴格規范公正文明執法；三要進一步理順行政機關審批管理權限，依法推進行政審批事項清理和下放工作；四要建立有效的內部監督機制和執法責任追究機制，如探索將行政訴訟裁判結果與行政執法責任相掛鉤等。

2.高度關注涉民生案件。涉及民眾切身利益的土地、拆遷類案件以及與勞動者權益相關的工傷確認、勞動監察等民生案件不斷涌現，行政機關在進行涉及民生的行政執法時，應嚴格依法進行，注意公平與效率的統一，避免一般利益沖突升級為訴訟。對于矛盾容易激化、造成不穩定因素的土地征收等案件，注重在行政處理階段的協調，如協調不成，作出決定或裁決時也應嚴格依法進行；加強對事實的查明和對證據的認定，避免事實不清、顯失公正的錯誤；注重程序的規范性，保護行政相對人程序參與權，避免因程序違法而被法院判決撤銷。

3.支持法院依法裁判。當前正處于社會轉型期，矛盾復雜多變，“觸點多、燃點低”，而在各類社會治理手段中，司法方式可以使社會變革階段的利益沖突在法治總體框架內得到有效控制和防范。如果法院不能發揮監督職能，看似支持了行政機關，實則為行政機關積累了矛盾和民怨。公民如果通過正當法律程序不能獲得救濟，即會通過非法途徑自我救濟，將加大政府維穩和社會管理成本。提高對司法裁判的尊重，行政機關應當自覺服從法院生效裁判的約束，自覺嚴格履行生效裁判設定的義務。

4.推動行政機關負責人出庭應訴。新修改的《行政訴訟法》明確規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”行政機關負責人出庭應訴，對化解行政爭議，提升政府形象，密切“官民”關系有著積極作用。政府應加大行政負責人出庭應訴的年度考核指標權重，制定和完善行政機關負責人出庭應訴的程序和辦法。建議政府牽頭組織開展行政機關負責人出庭應訴的培訓，提高政府部門行政負責人的應訴能力與水平。

5.發揮行政復議糾錯功能。行政復議是行政機關內部糾錯的重要途徑，應進一步規范行政復議程序，提高行政復議的效果，改革行政復議機構設置，加快行政復議委員會建設，積極發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用。建議行政機關領導高度重視復議案件的處理情況，及時聽取復議機構對復議案件的處理意見，力爭將大部分行政爭議化解在基層，化解在行政程序中。

（作者單位：中共菏澤市紀律檢查委員會）