強化司法監督行政促使法治政府建設
——《行政訴訟法》司法監督成效及制度完善

文/李信鵬

強化司法監督行政促使法治政府建設
——《行政訴訟法》司法監督成效及制度完善

文/李信鵬

《行政訴訟法》的確立和發展，對于強化司法監督行政、促進法治政府建設方面具有重要作用，而新《行政訴訟法》的修改，則進一步推動了行政訴訟制度的發展和完善，取得了顯著成效。隨著經濟社會的發展，行政訴訟中不斷形成新的司法與制度需求，在行政訴訟法的實施過程中出現各種問題也在所難免。我們要以務實、審慎的態度，按照行政訴訟法的精神和原則，在實踐中積極探索，積累經驗，推動行政訴訟制度的完善。

行政訴訟制度在我國的確立和發展

行政訴訟制度起源于西方國家，是資產階級革命取得勝利并建立資產階級國家后的產物。新中國成立后，由于長期受計劃經濟體制和政策治國觀念的束縛，行政訴訟制度沒有得到重視。改革開放后，隨著經濟體制改革的深入開展，市場經濟的逐漸發展，公民、法人及其他組織獲得越來越多的自主空間，要求國家保護其利益的愿望日益強烈。此外，黨政分工和國家機關合理分工的政治體制改革，為司法機關監督行政機關掃清了體制障礙，行政訴訟制度的基礎從多方面得以奠定。

1989年，第七屆全國人大第二次會議審議通過《行政訴訟法》，標志著我國并列于刑事訴訟制度、民事訴訟制度的行政訴訟制度得以確立，成為依法治國、建設社會主義法治國家的重要推動力量，開啟了我國“民告官”的時代。行政訴訟法的實施對于保護公民權益、監督行政機關依法行政和解決行政爭議發揮了重要作用，但是，隨著我國經濟、社會、政治等方面的發展，行政訴訟法相關規定的滯后導致其不能很好地服務于我國的社會主義建設。在行政訴訟中，法院對行政相對人的起訴不予立案、受理的行政糾紛無法得到公正審理、行政機關對法院裁判不有效執行的現象時有發生。黨的十八大以來，我國提出了“依法治國”的理念，十八屆三中全會、四中全會在頂層設計的改革全局和法治方略上對行政訴訟的功能定位和制度重構進行了政治方向和價值選擇的定錨標航，倒逼我國行政訴訟法的修改迫在眉梢。

2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議以152票贊成票、5票棄權票，審議通過了《行政訴訟法》的修改，歷時五年的修改工作終于塵埃落定。如今，新《行政訴訟法》已經實施一周年，解決了行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”的問題，但也出現了很多新情況，需要分析原因，提出對策，完善行政訴訟制度。

新《行政訴訟法》修改的主要內容

新《行政訴訟法》的修改，從實際出發，抓住主要矛盾，解決主要問題，在受案范圍、原告資格、規范性文件附帶審查、審判體制機制、執行制度等方面做出了重要修訂，進一步完善了行政訴訟制度。

1.擴大受案范圍、原告資格，解決“立案難”問題

行政訴訟法修改前，根據有關部門統計，我國每年的行政糾紛約有400萬～600萬件，而全國法院年均受理的一審行政案件數量僅有10萬件左右，約占行政糾紛總量的3%，大量行政行為游離于司法審查之外，為行政權恣意濫用以及社會安全穩定留下隱患。大量的行政糾紛不能進入行政訴訟程序而流入信訪渠道，導致信訪案件越積越多，政府的維穩成本越來越高。

針對上述問題，新《行政訴訟法》將受案范圍由“具體行政行為”擴大到“行政行為”。同時，將“規章授權的組織作出的行政行為”“行政合同”“侵犯人身權、財產權之外如知情權、公平競爭權、社會保障權等行政行為”納入受案范圍，受案范圍比修改前明顯擴大。其次，原告確定為行政相對人及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，進一步擴大了原告資格。

2.附帶審查規范性文件，完善審判體制機制，解決“審理難”問題

修改前，我國政府及其部門發布的“紅頭文件”在社會管理中發揮積極的重要作用，但其數量過多，越權制定或內容違法的問題時有發生，危害后果較行政行為更大，卻未置于司法監督之下。此外，人民法院的人、財、物由地方政府保障，法院的審判工作受到地方公權力機關的干預影響，使得行政訴訟成為司法工作的“最短板”，嚴重影響人民法院公正行使行政審判權。

針對上述情況，新《行政訴訟法》規定法院在審理行政案件時，對規范性文件違法的情況作出認定，并建議制定機關修改或者廢止，有效地加強了對紅頭文件的司法監督。同時，明確提級管轄、跨行政區劃管轄和集中管轄等制度，去司法地方化，減少地方公權力機關對行政訴訟的干擾，對行政訴訟案件進行實質審理，加強對地方政府的監督。

3.完善執行制度，解決“執行難”問題

新法修改前，有些干部存在“行政權高于司法權”的觀念，沒有從分工與制約的角度理解司法權與行政權的關系，導致行政機關不尊重法院的裁判，敗訴后拒不履行判決。同時，行政訴訟法規定對行政機關每日處50元至100元罰款的措施，因處罰力度較輕，實踐效果不佳，導致現實中行政機關不執行法院裁判的現象時有發生。

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新《行政訴訟法》規定，人民法院對于行政機關拒不履行法院裁判時，可以對行政負責人按日處50元至100元的罰款，將行政機關拒絕履行的情況予以公告。如果社會影響惡劣，可以對行政機關直接負責的主管人員和其他人員予以拘留，強化法院裁判對行政機關及其負責人的約束，加大了行政機關不執行人民法院裁判的成本。

新《行政訴訟法》實施取得明顯成效

新《行政訴訟法》實施一年來，在解決行政糾紛，保障公民、法人及其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政方面取得了顯著成效。

1.立案數量大幅提升，“立案難”問題得到有效緩解

新《行政訴訟法》實施后，因原告資格和受案范圍的擴大，立案審查制度改為立案登記制度，各地行政訴訟案件普遍增加30%至70%，行政訴訟“立案難”問題得到了有效解決。據統計，2015年全國共受理行政訴訟案件14.5萬余件，比2014年增長77%；北京市自2015年5月1日新法實施到2016年4月20日，共受理各類行政案件16281件，同比上升99%。行政訴訟案件數量增幅明顯，很大程度上解決了“立案難”的問題，確保更多的行政行為得到司法監督。

2.跨區、集中審理效果顯著，案件審查力度明顯加大，訴訟程序簡化、優化，行政機關敗訴率有所提升，“審理難”問題得到有效解決

跨行政區劃法院和集中審理制度，有力地避免了地方公權力機關的干預，司法地方化的弊端在行政訴訟中得到一定緩解。比如，隨著北京市第四中級人民法院和上海市第三中級人民法院集中受理各類行政案件的試點深入推進，行政案件的審判質量有所提升，為各地人民法院獨立公正審理案件提供了制度借鑒。其次，行政機關負責人出庭應訴制度，規范性文件附帶審查制度，簡易程序的適用，加大了對案件的審查力度，推動了法院對案件的實質性審查。據統計，2015年度浙江省一審判決行政機關敗訴案件已達251件，占總案件數量的13%，若排除撤訴案件，敗訴的比例已經達到28%。該比例與往年相比增幅較大。可見，行政案件“審理難”問題得到了有效解決，強化了司法監督作用。

新《行政訴訟法》對行政機關不執行法院裁判的相關規定，加大了對拒不履行法院裁判的行政機關及其相關人員的處罰力度，提升了行政案件裁判文書的權威和效力，確保人民法院的判決、裁定得到行政機關的有效執行，行政行為置于司法監督的基礎上，及時得到修正，有效解決了“執行難”問題，修通保障公民權益的最后一公里路程。

4.推動行政機關依法行政，加快法治政府建設

新《行政訴訟法》擴大受案范圍促使更多的行政案件能夠通過行政復議和行政訴訟制度得以化解，將更多的行政行為納入司法監督范圍。同時，通過行政機關人員出庭制度、附帶審查規范性文件制度促使行政機關工作人員特別是領導干部強化依法行政的理念，提高了各類行政行為的規范程度，也促使層級較高的行政機關適應在監督下工作，提升了被司法監督的自覺性，加快了我國法治政府的建設。

新《行政訴訟法》實施以來出現的問題及相應的對策

隨著社會發展，實踐活動不斷創新，行政行為作為社會實踐的一部分，也在不斷創新。這將導致行政訴訟中不斷形成新的司法需求、制度需求，出現行政訴訟制度問題也在所難免。在問題面前，我們應當以務實、審慎的態度，根據行政訴訟法的精神和原則，在實踐中積極探索，積累經驗，推動行政訴訟制度的完善。

1.新《行政訴訟法》實施后出現的問題

(1)訴權濫用問題突出，“案多人少”矛盾加劇。受案范圍的擴大有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益。但是，一些當事人對行政訴訟立案范圍理解錯誤，自認為行政行為侵犯到個人權益都可以提起訴訟，對不符合起訴條件和不屬于法院管轄的案件也堅持起訴，有人甚至利用立案登記門檻較低等機會，濫用訴權、一案多訴、惡意起訴，導致立案質量不高，加大了司法審判人員的壓力。同時，由于新類型及疑難復雜案件不斷涌入法院，歷史遺留問題和敏感性事件、群體性訴訟相繼進入訴訟程序，加大了行政案件的審理難度，進一步加劇了人民法院“案多人少”的矛盾。

(2)上訴率、申訴率居高不下，案件審結但糾紛未解決。新《行政訴訟法》實施一年以來，人民法院加大了行政糾紛的審查力度，但是部分原告對法院判決缺乏理性認識，不能理性對待法院的裁決，大量案件上訴到上級法院，甚至二審裁判生效后仍不滿判決結果，導致案件審結后糾紛未解決，未達到行政訴訟首先解決糾紛的目的。

(3)作出行政行為的機關和復議機關人員應訴負擔大，復議機關舉證責任不明。大量行政訴訟案件的涌現，導致作出行政行為的行政機關負責人和工作人員出庭應訴壓力加大。同時，原告對于部分行政機關負責人無法出庭的情況不予理解，片面要求行政機關必須出庭導致行政機關負責人疲于應對。其次，因行政機關負責人出庭應訴規范未制定，對出庭負責人范圍、責任、義務規定不清，不利于出庭應訴。最后，大量行政糾紛均經復議機關復議，如果行政相對人對于復議機關的復議決定不服，往往會選擇向法院起訴，導致將復議機關列為被告的案件大增，復議機關應訴的壓力激增。同時，因對復議機關的舉證責任未進行明確規定，不利于復議機關接受司法監督。

(4)附帶審查規范性文件不到位，導致附帶審查效果不顯著。新《行政訴訟法》明確規定可以對規范性文件進行附帶審查，但是經過一年的實施，發現對規范性文件附帶審查的力度不夠。如對規范性文件只進行內容合法性審查，對極不合理、明顯不當的文件置之不理；對制定機關是否有權限制定相應的規范及制定規范的程序是否合法未列入審查范圍；審查過程中，不聽取相關人員及相應領域專業人士的意見，審理結果沒有代表性。

2.應對新行政訴訟實施以來出現問題的對策

(1)正確理解立案登記制，處理好擴大受案范圍與防止濫訴的關系。首先，我們應當認清立案質量不高等問題只是階段性問題，是保障公民權益的必然結果。其次，人民法院實施立案登記制度的同時應當做好立案登記的審查，將不應當進入行政訴訟環節的案件化解在行政訴訟門外。最后，對于當下出現的訴權濫用、惡意訴訟問題，最高人民法院應當匯總全國出現的問題，總結經驗，盡快出臺新的司法解釋，在確保當事人訴權的同時，有效防止濫訴、惡意訴訟問題。同時，司法機關應當聯合宣傳部門加大對行政訴訟受案范圍的宣傳，向公民解讀新法對受案范圍的規定，讓公民知曉典型訴權濫用案例，提高公民、法人及其他組織對受案范圍的理性認識。

(2)最高人民法院發揮積極指導作用，通過司法解釋和指導案例提高審理能力。最高人民法院作為全國法院的指導機關，應當加強行政審判指導，對于行政糾紛中出現的新類型案件、下級法院請示的案件，以“解釋”、“規定”、“批復”和“決定”作出指導，規范審判標準，加強最高法院的審判指導作用，確保下級法院審理案件有相應依據，判決、裁定更有公信力。

(3)結合司法體制改革，推行行政訴訟跨區、集中管理。黨的十八屆三中全會提出，深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度。新《行政訴訟法》實施要緊密和司法體制改革相結合，進一步推行行政訴訟集中審理、跨行政區劃審理制度，爭取各地級市均建立集中管轄行政案件的法院，合理建立跨行政區劃法院，有效解決行政審判體制不順的問題。

(4)進一步強化行政訴訟的司法監督職能，促使行政機關依法行政。行政訴訟法的立法目的是解決糾紛、權益救濟、司法監督。三者相互依存，通過解決行政糾紛，救濟公民權益，促使依法行政。目前，行政訴訟的目的更多地體現在解決糾紛的低層次上，對司法監督職能的重視程度不夠，導致行政機關依法行政的意識達不到理想狀態，不能從根源上解決行政案件激增的現狀。因此，人民法院應加大司法建議的力度，對行政機關常發、多發的行政違法行為，以司法建議的形式反饋給行政機關，要求行政機關定期整改，促使行政機關依法行政，盡快建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

(5)處理好依法裁判與協調和解的關系，探索除訴訟外的多元爭議化解機制。面對大量行政糾紛流入訴訟領域，給審判機關帶來壓力的同時，糾紛解決的效果卻不盡如人意，不利于社會的和諧和穩定。當前，我國行政糾紛解決機制存在形式主義，更多地依靠訴訟解決糾紛，未充分調動協商和解在糾紛解決中的優勢，導致糾紛不能實質消除。因此，糾紛解決應進一步加大協調和解的力度，促進案件相對人和行政機關相互理解，拉近法院、政府和公民之間的距離，營造和諧、共贏的社會氛圍。

新《行政訴訟法》實施一年來，在保障人民法院依法獨立行使審判權，保障公民、法人以及其他組織的合法權益方面取得了顯著的成效。有效解決了之前行政訴訟案件“立案難、審判難、執行難”問題，推進了法治政府建設，拉近了政府和公民的距離。同時，行政訴訟中出現的訴權濫用、案結糾紛未結等問題是難免、暫時的，相信通過規范程序，細化制度，尋找對策，不斷完善行政訴訟制度，一定能將新《行政訴訟法》的積極作用發揮到最大。

（作者單位：北京市東城區人民檢察院）