全面深化司法改革背景下的法官責任制

文/陳巖

全面深化司法改革背景下的法官責任制

文/陳巖

黨的十八大提出進一步深化司法體制改革以來，十八屆三中、四中全會《決定》明確提出了“司法責任制”。目前，新一輪的司法體制改革已經啟動，各項司法體制改革試點工作正在有序進行。在司法體制改革各項工作之中，司法責任制的構建與完善處于基礎性的地位。

2015年3月24日，習近平總書記在中共中央政治局第二十一次集體學習時強調，要緊緊牽住司法責任制這個“牛鼻子”。孟建柱在中央政法工作會議上指出，2015年是司法體制改革全面深入推進的一年，完善司法責任制等4項改革在司法體制改革中居于基礎性地位。目前，中央全面深化改革領導小組確定的第一批和第二批共18個省份地區正在緊鑼密鼓地進行包括司法責任制在內的多項內容的試點。最高人民法院在總結評估2013年10月以來審判權運行機制改革試點經驗的基礎上，結合黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和中央司法體制改革總體部署，經過深入調研論證，廣泛聽取各方意見建議，最高人民法院黨組反復研究，起草了《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（簡稱《意見》），報經中央全面深化改革領導小組第15次會議審議通過，于2015年9月21日發布。《意見》是人民法院歷史上第一部系統規定法官審判責任及追究辦法的規范性文件，其出臺標志著法官責任追究與保障進入了一個新的階段。

錯案責任追究制的確立和發展

在司法責任制這一提法出現之前，司法系統內一直使用錯案責任追究制的表述。錯案責任追究制在我國出現時間較早，1990年秦皇島人民法院率先建立了“錯案追究制”，隨后其在1992年最高人民法院召開的全國法院紀檢監察工作座談會上被提出，1993年時開始在全國部分法院試行。如上海市高級人民法院1993年就已經制定了《上海市法院系統錯案責任追究辦法（試行）》，并于當年8月份在靜安區、浦東新區以及松江縣三個基層法院進行試點。錯案責任追究制具有鮮明的內部制約與監督的特點，其建立之初即旨在通過加強法院內部制約與監督增強審判人員的責任心，保證辦案質量，防止和減少錯案。

然而，在錯案責任追究制運行過程中，理論界及司法實務界一直對其進行反思，特別是1997年《刑事訴訟法》的修改及一系列的審判方式改革以來，隨著對訴訟規律的認識更加深刻，錯案責任追究制備受質疑。期間許多學者曾直接指出要不要取消錯案責任追究制的問題，也有學者提出了相應的替代性制度，如法官彈劾、懲戒制度，更有甚者，直截了當地指出面對錯案時經常出現的有錯難糾的局面恰恰是錯案責任制所造成的。

司法實務界對待錯案責任追究制度有兩種截然不同的態度。第一種是直接予以取消或替代，如2005年北京市第一中級人民法院就取消了該制度，而代之以“法官不規范行為認定”制度，其追責犯罪已經遠遠超出“錯案”，即使沒有出現錯誤的裁判結果，但如果法官在辦理案件過程中有不當行為、違法行為，同樣會被懲戒。第二種是對錯案責任追究制度予以強化，如2012年4月5日，河南省高級人民法院出臺的《錯案責任終身追究辦法（試行）》就旨在強化錯案責任追究制度。

雖然對錯案責任追究制度的反思從未停止，但是總體上看，該制度一直處于不斷強化的過程中。2010年最高人民法院發布了《法官職業道德基本準則》和《法官行為規范》，不僅對法官的業務行為予以規范，而且對法官的業務外活動予以規范，加強了對法官違反職業倫理的責任追究。2010年的全國政法工作會議針對政法隊伍紀律作風建設提出了“四個一律”的要求，最高人民法院發布了法官“五個嚴禁”、“十個不準”等禁令。2014年黨的十八屆四中全會《決定》提出要“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史經驗”。

司法責任制對錯案追究制的完善

即便如此，錯案責任追究制仍存在諸多不可避免的問題，雖然其出發點是制約和監督審判權的正確行使，但無論從其運行效果亦或是與訴訟規律的一致性來看，該制度在以下幾個方面的弊端仍非常明顯：其一，錯案責任追究制片面強調責任追究，而忽視法官職業保障。其二，“錯案”概念、認定標準模糊。司法實踐中，“錯案”并不是一個嚴格意義上的法律術語，沒有一個統一的認定標準與制度規范，辦案機關往往將司法機關履行刑事賠償、不批捕、不起訴或者無罪判決視為錯案認定的標準，有的地方甚至將上級法院改判或發回重審的案件作為錯案追究辦案人員的錯案責任。其三，法律規定混亂，適用標準不統一。目前除了《法官法》、《刑法》以及最高人民法院和最高人民檢察院的相關司法解釋外,各地也制定了相應的錯案責任追究辦法和認定細則。上位法與下位法之間，司法解釋與立法之間對錯案責任追究缺乏統一標準，適用混亂。其四，錯案責任追究制奉行“結果中心主義”，違背訴訟規律。其五，責任追究程序行政色彩濃厚，具有內部性、不公開性。

司法責任制建立在對錯案責任追究制的反思基礎之上，但并非對錯案責任追究制的簡單補充。司法責任制強調法官責任兩層含義之間的平衡，突出法官在獨立行使職權的情況下承擔司法責任，加強法官獨立行使審判權的保障。其本質上是將法官責任置于審判獨立的語境下，這與錯案責任追究制中單獨強調對法官的內部制約與監督更加符合司法規律。審判獨立不僅包括“讓審理者裁判”，當然也內含著“讓裁判者負責”的意思，審判獨立語境下的司法責任制不應單獨強調責任，還應當包括獨立、專業、保障的要求在內。

司法責任制的主要內容

《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》是當前我國司法責任制的直接依據，《意見》從五個方面界定了司法責任制，分別是目標原則、改革審判權力運行機制、明確司法人員職責和權限、審判責任的認定和追究以及加強法官的履職保障。司法責任制的構建必須圍繞“讓審理者才判、由裁判者負責，確保人民法院依法獨立公正行使審判權”的總目標，貫徹六項基本原則，同時必須保障法官依法履職受法律保護。根據《意見》，司法責任制應當從以下三個方面進行理解與落實：

其一，改革審判權運行機制，明確各類審判人員的職責和權限是司法責任制的前提與基礎。雖然司法責任制看似主要是為了追究法官違法違紀責任而設立的制度，但是科學構建審判權運行機制，合理界定各類審判人員職責范圍，才是司法責任制的基礎性內容。在我國法院系統，以往存在的案件層層審批、層層請示的做法，不符合裁判親歷性和審判獨立性原則，權責不明、責任難定的問題比較突出。在這種情況下，如果審判人員不能夠獨立行使審判權，權責的內容和邊界就無法清晰界定，所謂“追究責任”也就失去了基礎，成了無本之木。

其二，設置符合司法規律的責任追究制度是司法責任制的核心內容。缺乏有效制約的權力必將導致權力的濫用，然而過于苛刻的責任追究又會影響審判權的獨立行使。因此，一方面，必須針對法官違法違紀情形設置責任追究的程序，防范權力的任意性，另一方面，應當充分考慮審判權本質上是一種判斷權的屬性，在設置責任追究情形的同時，還要明確依法不承擔責任的情形，既防止怠于懲戒，又防止懲戒過嚴，在法官獨立與法官責任之間達到合理平衡。這里應當注意的是，司法責任制的宗旨并不是追究責任，而是保障法官能夠依法獨立公正地行使審判權，追究責任只是保障措施之一。雖然這是最有力的措施，但卻是最后的保障措施。

其三，切實有效地保障法官依法履職是司法責任制的關鍵點。同以往的錯案責任追究制、違法審判責任制等法官責任制度相比，司法責任制在內容上更加體系化、價值追求上更加多元化，不僅規定了對于法官違法違紀責任的追究，而且強調了對于法官能夠獨立、公正行使審判權加強職業保障，并且設置了相應的配套機制來保障司法責任制的順利實施。這些配套的法官職業保障機制，是以往的只強調責任追究的法官責任制度所不具備的，在一定程度上決定了司法責任制度是否能夠順利落實。

適用司法責任制須遵循司法規律

責任的認定和追究是《意見》的核心內容，如何認定“責任”成為適用司法責任制的關鍵問題。審判權本質上是一種判斷權，法官在行使審判權時享有自由裁量的空間，責任追究過當，可能會損害法官獨立行使審判權的積極性與主動性。如何做到既嚴格落實司法責任追究，又防止侵害法官的獨立審判權，需要堅持以下幾點：

首先，明確法官司法責任追究的范圍。根據“法無明文規定不處罰”的原則，應當嚴格劃定法官司法責任層級，對哪些行為應當負責哪些行為不應當負責進行二元劃分，為司法責任的追究劃定“底線”。在規定法官司法責任追究范圍的同時，還應當對法官在哪些情況下不予追究責任進行明確的規定，域外法治國家普遍賦予了法官司法豁免權，我國同樣應當在司法責任制度中明確規定法官在何種情況下可以免除責任的承擔，以保障法官的獨立審判權。

其次，堅持主觀過錯與客觀行為相結合的歸責原則。法院系統推行的錯案責任追究制，由于“錯案”的概念存在模糊性，錯案責任的認定標準不統一，實踐中往往以案件裁判結果是否發生錯誤來認定法官是否承擔責任。這種以結果為導向的法官責任制度導致了諸多問題的產生。司法責任制中，應當堅持“無行為則無責任”的原則，責任的認定以行為為導向，堅持主觀過錯和客觀行為相結合的歸責原則，不能僅以裁判結果錯誤而啟動對法官辦案責任的追究。

最后，加強對法官正確行使審判權的職業保障。司法責任制看似主要是對法官責任追究的制度，但是只要認真理解、領會司法責任制的內容與精神，不難發現其最終目的在于保障法官公正獨立行使審判權，實現司法公正。對于法官違法違紀責任的追究只是保障司法公正實現的一種措施與手段，決不能把司法責任制變成一把高懸在法官頭頂的“達摩克里斯之劍”。在完善司法責任追究制度的同時，還應當完善法官正確行使審判權的職業保障制度，為法官公正、獨立行使審判權提供一個良好的職業環境，保障法官可以不為非法利益所動，不為案外因素所擾，公正、獨立審判案件，這也是司法責任制的重要內容。

明確法官責任追究范圍

法官違法違紀責任的認定和追究是司法責任制的核心內容。司法責任的追究是一種事后懲罰措施，及時、公正追究違法違紀法官的司法責任能夠達到一般預防與特殊預防的效果，倒逼法官在審判過程中依法行使審判權。相反，如果法官有責任而沒有受到及時地追究，或者無責任而受到不當地追究，不僅達不到預防法官濫用職權的效果，還會影響到法官獨立行使審判權。因此，要嚴格限定法官責任的追究范圍，做到非因法定事由，非經法定程序，法官依法履職行為不受追究。具體而言，法官司法責任的追究應當限于以下兩種情形：

一是法官故意違法的行為。比如法官在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的行為、違反規定私自辦案或者制造虛假案件、涂改、隱匿、偽造、偷換和故意損毀證據材料，等等。在法官存在故意違法行為的情形下，對法官責任的追究不要求發生錯案等嚴重后果，只要法官故意實施違法違紀行為，就要對其追究司法責任。

二是法官重大過失行為，且造成了錯案等嚴重后果。比如因重大過失導致裁判文書主文錯誤并造成嚴重后果的，因重大過失對不符合減刑、假釋條件的罪犯裁定減刑、假釋并造成嚴重后果的，因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果的，等等。根據主觀過錯與客觀行為相結合的歸責原則，法官在主觀過失的情況下承擔司法責任需要具備兩個條件：一是必須存在重大過失，一般的過失不需要承擔責任；二是必須導致錯案等嚴重后果。需要指出的是，這里的“錯案”是一種既判狀態，即產生錯案是在裁判發生法律效力后所發現的事實狀態。如果裁判尚未生效，沒有產生既判力，裁判錯誤通過后續的法律程序得以糾正，那么就要適用業績考評體系進行評價，而不宜適用司法責任程序追責。

法官責任制的排除適用

在明確了司法責任適用范圍的同時，還應當明確法官哪些行為不屬于司法責任追究的范圍：

首先，法官的一般過失與工作瑕疵。

法官在司法活動中的一般過失，在沒有造成嚴重后果的情況下不追究其司法責任。此外，對于法官的一些工作瑕疵，例如忘記在筆錄簽名、遺漏日期等等，也不應當追究司法責任，給予紀律上的處分即可。

其次，法官在事實與法律上的認識差異。法官對于案件事實、法律適用因認識上存在差異而導致處理結果的不同，也不屬于司法責任追究范圍。因為法官有一定自由裁量的權力，在事實、法律認識上可以根據自己的學識和經驗作出判斷，法律給予法官作出不同判斷的空間，這是審判權運行的特點，而且，法官往往在能力、素質上也有較大的差異。因此，如果法官謹慎地認定事實、適用法律，嚴格遵守法律程序，在行為方式上沒有不妥或違紀，即便案件認定結果與上級機關不一致，或者客觀上確有錯誤，也不應當承擔責任。

最后，其他情形。根據現行法律法規，法官不承擔責任的其他情形還包括：法律、政策發生變化的；因出現新的證據而改變裁判的；因當事人過錯或者客觀原因使案件事實認定出現偏差的；經其他有關部門協調、決定的案件等。

（作者單位：公安海警學院）