完善司法責任制的前提與機制思考

文/葉青

完善司法責任制的前提與機制思考

文/葉青

全面推進依法治國，要求公權力行使堅持“有權必有責、權力受監督”原則。司法權雖有其自身特點和運行規律，但也應受此原則約束，理應實行司法責任制，以嚴格司法、公正司法，最大限度地防止冤假錯案發生，提高司法公信力，增強司法權威。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責”?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014—2018）》中提到要“緊緊抓住健全審判責任制這一關鍵點”，“完善主審法官辦案機制和辦案責任制”，“健全完善權責明晰、權責統一、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制”。健全和完善司法責任制是推進以主審法官為審判主體的審判權力運行機制改革的核心和關鍵環節。

法官在什么情形下應當承擔司法責任？對此，必須遵循司法規律并結合我國實際加以科學界定，既要防止怠于懲戒，又要防止懲戒過嚴。從世界各國的立法和實踐看，承擔司法責任的情形可分為兩類：一是故意違法辦案，如接受賄賂或親友請托而徇私枉法裁判的；二是因重大過失導致發生錯案或造成其他嚴重后果的。追責方式主要是給予降級、撤職、開除等行政處分，構成犯罪的則依法追究刑事責任。

至于法官依照法律規定的疑罪從無原則對證據不足的案件作出無罪處理，事后發現新證據又重新追究被追訴人刑事責任的，不能認定為錯案而追究法官責任。因為，疑罪從無原則本身就存在錯案風險，此種情況下如果追究法官責任，就會導致這一原則無法在實踐中得到貫徹。

完善司法責任制，應以法官獨立審判為前提。讓審理者裁判，由裁判者負責，法官獨立審判是法官承擔責任的前提。我國現行法律規定的人民法院依法獨立行使審判權是就人民法院整體而言的，并沒有明確規定法官的獨立審判地位。從法院內部看，法官行使審判權受到的制約主要是獨任制法官和合議庭的裁判通常需要經過庭長、分管院長的審批，重大、疑難、復雜案件要經過審判委員會討論決定。這是為確保審判正確而實行多年的司法管理體制，具有積極作用，但實踐中容易造成法院審判主體權力不獨立、責任難分明。

審判是一種定紛止爭、實現社會公平正義的國家重要職能活動，審判主體必須遵循證據裁判原則，以中立態度對證據進行調查，并對案件事實和法律適用作出公正判斷。審判權本質上作為一種判斷權，是根據事實與法律，通過一定的程序來進行判斷的權力。其行使根據、運行邏輯、價值追求、權力約束方式上完全與行政權不同。然而，長期以來，我們在審判實踐中形成的層層審批制，導致“判者不審、審者不判”，裁判錯誤的責任不清，審判的效率不高，上下級法院的內部請示代替了不同審級的獨立裁判，司法的行政化趨勢不斷加劇，已成為審判權運行過程中亟待解決的問題。因此，從司法規律上說，應落實法官獨立審判的地位和權力。這就要求在法院內部推行去行政化改革。我國四級法院的院長和庭長都具有法官職務，且絕大多數都是經驗豐富、訓練有素的審判業務骨干和高手，他們之所以走上法院院（庭）長領導崗位，也正是因為他們出色的審判工作業績與精湛的審判業務水平，但是囿于司法權與司法行政權不分的體制性原因，他們中的絕大多數人忙于司法行政工作，奔走于“會?！?，埋首于“文山”，遠離了“法庭”，由“法官”變成了“行政官”。隨著司法體制改革的深化，員額制改革的實質就是要厘清法官與司法行政官的區別，實行法院工作人員的分類管理。對那些選擇入額為法官的院（庭）長們來說，回歸法庭，回歸法官身份，是再自然不過的事情了。可以考慮改革庭長、院長對合議庭裁判的審批制度，對某些重大案件適當擴大合議庭人數，讓身為法官的庭長、院長恢復其本來“面貌”，回歸其本來的位置，即以直接擔任合議庭審判長的角色審理案件。同時，改革審判長與案件主審法官不一致的現象，從權責統一原則考慮，審判長理應由主審法官擔任，這既可避免“主審不主持、主持不主審”，又可避免“實體公正與程序公正相脫節”的法庭現象，有利于建立健全主審法官、合議庭辦案責任制，審判人員在職責范圍內對辦案質量終身負責。這里必須指出的是，再也不能像改革前不少法院僅從案件分配的角度，把主審法官等同于案件的承辦法官，也即是某一個具體案件的承辦人。面對案多人少的司法現狀，選拔政治素質好、辦案能力強、專業水平高、司法經驗豐富的審判人員擔任主審法官，通過重新配置法院內部的主體權力，將審判權的重心下沉至合議庭（獨任法官），將原本僅集中在少數人手中的權力進一步的有條件地賦予主審法官，并形成以主審法官為中心的的辦案團隊，由主審法官對辦案團隊內的所有案件負責，以此改革法院內部審判權運行的新秩序。主審法官作為審判責任制的核心，就是要按照權責相一致的原則，在訴訟活動中居于中立主導地位，依法享有獨立行使審判權、組織和主持庭審權、控制審判流程權、獨立簽發裁判文書權等與審判實務相關的權力，并依法獨立或共同承擔相應的辦案責任。參審法官應當履行庭前準備、參與庭審、進行案件事實調查及法庭調解、參與案件評議并發表意見、復核并與合議庭成員合署簽名共同簽發裁判文書等職責。根據最高人民法院《完善人民法院司法責任制若干意見》第29條規定，獨任制審理的案件，由獨任法官對案件的事實認定和法律適用承擔全部責任，合議庭審理的案件，合議庭成員對案件的事實認定和法律適用共同承擔責任。進行違法審判責任追究時，根據合議庭成員是否存在違法審判行為、情節、合議庭成員發表意見的情況和過錯程度合理確定各自責任。

這里值得進一步研討的是人民陪審員的責任問題。根據《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《陪審員決定》）第1條規定：“人民陪審員依法參加人民法院的審判活動，除不得擔任審判長外，同法官有同等權利?！钡?1條第1款又規定：“人民陪審員參加合議庭審判案件，對事實認定、法律適用獨立行使表決權?！钡杜銓弳T決定》第17條則規定了人民陪審員若有違反與審判工作有關的法律及相關規定、徇私舞弊，造成錯誤裁判或者其他嚴重后果而構成犯罪的，依法追究其刑事責任。《陪審員決定》中只字未提人民陪審員的審判責任、是否應當承擔民事賠償責任、何種情形應當退出或終身不得擔任人民陪審員、如何實施懲戒等。然而，根據現行三大訴訟法的規定，各級人民法院審判第一審案件可以由人民陪審員與審判員共同組成合議庭進行。為落實《決定》中關于“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍”，最高人民法院和司法部根據十二屆全國人大常委會第14次會議作出的《關于授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點的決定》于2015年4月聯合發布的《人民陪審員制度改革試點方案》中明確：涉及群體利益、社會公共利益的，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的第一審刑事案件，原則上實行人民陪審制審理，第一審刑事案件被告人、民事案件當事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實行人民陪審制審理。由此可見，人民陪審員作為訴訟的民主監督力量深入而廣泛地介入司法審判領域已成定勢?！稕Q定》也明確提出，“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。”以事實為根據，以法律為準繩，這是憲法性的司法原則。事實是法律適用的前提與基礎，事實認定發生錯誤，極易造成法律適用的不正確，導致案件的錯判，甚至冤假錯案。所以，建立有損害陪審公信或司法公正等行為的懲戒制度，明確人民陪審員退出情形，完善人民陪審員退出機制，明確人民陪審員的審判責任并作出相關的制度性規定是必要而必須的，這不僅對正確認定主審法官、參審法官的司法責任有直接影響，而且，對增強人民陪審員的審判責任意識和強化對其參審能力的培訓與提升的自覺性以及提高人民陪審制度公信度有益。

完善司法責任制應當改革審判委員會制度，適度縮小審判委員會討論案件的范圍，使之集中精力解決重大、疑難、復雜的案件的法律適用問題，而不再討論、評判案件的事實和證據問題。審判委員會討論決定案件應當全程記錄和簽名。經過審判委員會討論的案件，如果發現錯判，審判委員會根據其在討論中的表態合理承擔責任。當然，在加強法官審判獨立性的同時，也應當采取必要措施加強對法官審判的監督，在獨立與監督之間取得平衡。審判權的下放，并不意味著放任自流，法官有權，但也不能任性，這是制度設計時必須要考慮的要義。

完善司法責任制，應當以完善法官職業保障體系為基本條件。目前，我國法官管理體制是單一行政管理模式，基本上是套用國家公務員的管理模式在運轉。法官職業素質要求高、任職條件要求嚴，但工資福利及職務保障較低，導致一些法官缺乏職業榮譽感，難以吸引和留住優秀司法人才。因此，應完善法官職業保障體系。首先，對法官實行不同于公務員的職業準入制度，使法官的業務職稱與行政級別脫鉤，全面實施《法官法》4等12級的業務等級制度，法官的等級確定，以法官所任職務、德才表現、業務水平、審判工作實績和工作年限為依據。法官的等級編制、評定和晉升辦法不能套用公務員法的規定實施，應當在尊重司法工作規律和法律職業特點的基礎上，實行專業化職務職級定期晉升辦法，以避免長時間不降但也不升的情形出現。適當延長法官退休年齡，提高其薪酬待遇，增強其職業榮譽感。其次，完善身份保障機制。身份保障是保障法官在正當履職中免受不當對待的重要措施。應當通過立法明確規定法官一經人大及其常委會任命，除非有法定事由并經過法定程序，不得被免職、降職、調離，不得降低薪酬待遇。再次，在推進嚴格司法、司法為民的同時，也應當完善確保依法獨立公正行使審判權的制度。建立健全法官履行法定職責人身安全保護機制。依法保護法官及其近親屬的人身和財產安全，依法及時懲治在法庭內外恐嚇、威脅、侮辱、跟蹤、騷擾、傷害法官及其近親屬等違法犯罪行為。對侵犯法官人格尊嚴，或者泄露依法不能公開的法官及其親屬隱私，干擾法官依法履職的有關人員予以依法追責。同時，應當加大對妨礙法官依法行使審判權、誣告陷害法官、藐視法庭權威、嚴重擾亂審判秩序等違法犯罪行為的懲罰力度。再次，應當借鑒法治發達國家經驗和部分地區的司法改革探索的成功做法，建議將追責和懲戒法官的權力賦予法律位階較高的專業化的機構——“法官懲戒委員會”來統一行使，特別是免除職務的處分應交懲戒委員會提請人大依法決定。同時為體現公開透明，在人員構成上應當吸收一定數量的律師、法學專家、人大代表、政協委員、特約監督員這樣的外部人士，保證法官追責權力的專業性和權威性。

（作者系華東政法大學校長，上海社會科學院法學研究所所長、教授）