司法責(zé)任追究制的系統(tǒng)化構(gòu)建

文/韓德強(qiáng) 張縱華

司法責(zé)任追究制的系統(tǒng)化構(gòu)建

文/韓德強(qiáng) 張縱華

司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的牛鼻子。司法責(zé)任追究制建構(gòu)可以考慮從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善：在大司法概念下統(tǒng)籌建構(gòu)；司法責(zé)任追究制應(yīng)以責(zé)權(quán)平衡為基礎(chǔ)；司法責(zé)任評(píng)判機(jī)構(gòu)要具備專業(yè)性中立性。

司法責(zé)任追究制建構(gòu)要在大司法概念下統(tǒng)籌考慮

司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的牛鼻子。司法責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)對(duì)于確保依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度至關(guān)重要。本輪司改啟動(dòng)后，對(duì)司法責(zé)任追究的域外考察與制度設(shè)計(jì)主要針對(duì)的是法院、檢察院人員的司法責(zé)任，但正如孟德斯鳩所講，“如果一個(gè)國家的法律竟能適合另外一個(gè)國家的話，那只是非常湊巧的事”，比較法角度的制度設(shè)計(jì)距離在本土生根發(fā)芽長路漫漫。

規(guī)范司法人員管理，對(duì)在案件辦理過程中的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究，在我國古代已是司法制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。西周時(shí)就有“五過之疵，其罪惟均”；秦律中不直、縱囚、失刑三個(gè)罪名間已經(jīng)區(qū)分了故意與過失等情形，對(duì)“不直”的處罰有“反坐”“筑長城”等，且據(jù)湖北云夢(mèng)龍崗秦墓中出土的木牘所載,“吏論失者已坐以論”即是司法官員因誤判受到了法律制裁，加上其中相關(guān)事件的梗概，可知秦代的司法責(zé)任追究是落到實(shí)處的；唐律中規(guī)定的“出入人罪”根據(jù)行為后果來確定處罰標(biāo)準(zhǔn)；唐代以后對(duì)刑事案件辦理過程中的“出入人罪”也規(guī)定了較為嚴(yán)苛的處罰原則：“全出全入”的以全罪論處，故意“從輕入重”或者“從重入輕”的，以所剩論處，對(duì)于“出罪”的處罰要輕于“入罪”的處罰，過失的則予減等。這種司法責(zé)任追究制度盡管其威懾力不可小覷，但是鑒于其形成的司法環(huán)境在依據(jù)上是諸法合體、在人員上是多權(quán)一職，制度本身還帶著同態(tài)復(fù)仇的印記等，如今難以寬泛繼承。

從我國司法權(quán)的運(yùn)作來看，應(yīng)統(tǒng)籌考慮偵、控、審機(jī)關(guān)之間的職能職責(zé)劃分。案件辦理是連續(xù)的，各階段工作密不可分，刑事案件辦理過程中的偵查機(jī)關(guān)，包括公安、安全、海關(guān)等機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職責(zé)與后續(xù)的司法程序密切相關(guān)，盡管在程序法中將案件辦理劃分為不同階段，在同一階段又有不同節(jié)點(diǎn)，但目前并未被納入到司法責(zé)任追究機(jī)制當(dāng)中。與此同時(shí)，即便是狹義的司法機(jī)關(guān)，對(duì)與判斷權(quán)有交集的行政職能，所作界分也不細(xì)致，可能成為司法中立的掣肘。例如檢察機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)批捕、偵查與監(jiān)督職能，其中非純粹司法意義上的職能如何融合到司法責(zé)任制當(dāng)中？而且，即便在司法程序中確定案件辦理應(yīng)遵從司法規(guī)律、辦案人在訴訟法上享有獨(dú)立地位，對(duì)其承辦事項(xiàng)一般有決定權(quán)和處置權(quán)，但由于存在群體性案件、重大影響案件等，目前的司法工作還脫不開法治思維指導(dǎo)下的行政策略。

當(dāng)前司法權(quán)和司法制度受到前所未有關(guān)注，應(yīng)該用好改革機(jī)遇，統(tǒng)籌考慮大司法概念下偵、控、審機(jī)關(guān)的權(quán)力職責(zé)劃分，嚴(yán)格確定責(zé)任歸屬。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》中明確了將“權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效”“主觀過錯(cuò)與客觀行為相結(jié)合，責(zé)任與保障相結(jié)合”作為人民法院在推進(jìn)審判責(zé)任制改革過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的兩項(xiàng)基本原則，并明確了“法官依法履行審判職責(zé)受法律保護(hù)。法官有權(quán)對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用獨(dú)立發(fā)表意見。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，法官依法履職行為不受追究。”這已將“審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)”的司法規(guī)律與豐富的審判實(shí)踐結(jié)合起來。我們還需要在大司法概念下，推開司法人員員額制，健全司法責(zé)任制，選擇一批業(yè)務(wù)精湛的工作人員，賦予他們更大的權(quán)力，給予他們更完備的保障，加強(qiáng)對(duì)他們的責(zé)任要求，對(duì)其在司法程序中的行為施以相應(yīng)的制約。為使改革的成果能夠充分體現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立性、中立性、程序性和終局性特征，應(yīng)盡量不留盲點(diǎn)、系統(tǒng)有序推進(jìn)，使司法工作的質(zhì)量和效率得到整體提升。

司法責(zé)任追究制應(yīng)以責(zé)權(quán)平衡為基礎(chǔ)

“雖有貞觀之法,茍無貞觀之吏,欲其行善,不亦難乎?”如何發(fā)揮人在司法權(quán)運(yùn)行中的重要作用？司法責(zé)任追究制與司法人員員額制、職業(yè)保障機(jī)制解決的都是人的問題。司法責(zé)任制督促司法機(jī)關(guān)依法辦事、督促司法人員遵守法律；司法人員履職保障機(jī)制摒棄對(duì)司法人員過高的道德假設(shè)，責(zé)與權(quán)直接對(duì)應(yīng)，能更完整地體現(xiàn)社會(huì)主義法治的民主與平等；而司法責(zé)任追究機(jī)制可以說是司法人員管理中的制動(dòng)裝置，它保障司法權(quán)的行使符合或回歸制度設(shè)定的軌道，使司法人員履職保障機(jī)制用得其所。

職權(quán)設(shè)定要做到符合實(shí)際、科學(xué)有效，最大限度減少權(quán)力尋租空間。制定的權(quán)力清單既要堅(jiān)持憲法以及相應(yīng)組織法確定的上下級(jí)之間的工作原則，同時(shí)要考慮不同機(jī)關(guān)、不同層級(jí)、不同業(yè)務(wù)類別的性質(zhì)和特點(diǎn)。在進(jìn)一步明確司法機(jī)關(guān)之間、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部以及各層級(jí)職責(zé)權(quán)限的同時(shí)，完善辦案各環(huán)節(jié)之間、辦案組織之間、辦案組織內(nèi)部的制約機(jī)制。有授權(quán)，也要有禁區(qū)，在設(shè)計(jì)權(quán)力清單時(shí)，可預(yù)先設(shè)定相應(yīng)的負(fù)面清單。以司法判斷權(quán)為核心、以司法監(jiān)督權(quán)和司法管理權(quán)為保障，圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，合理確權(quán)，同時(shí)深化司法辦案信息公開，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。司法判斷權(quán)由進(jìn)入員額的司法人員行使，管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)由單位與部門負(fù)責(zé)人行使。司法判斷權(quán)之外的司法管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)對(duì)應(yīng)的主要是狹義上的行政責(zé)任。

對(duì)司法責(zé)任追究進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，要重點(diǎn)把責(zé)任落實(shí)到“人”。要在既促進(jìn)機(jī)構(gòu)扁平化又促進(jìn)辦案專業(yè)化，既適當(dāng)去行政化又強(qiáng)化司法管理當(dāng)中找平衡點(diǎn)。司法權(quán)被賦予司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)是司法責(zé)任的承擔(dān)者，但是在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，司法權(quán)被分解成不同崗位的職權(quán)與職責(zé)，在案件辦理中被定格成司法人員的權(quán)利義務(wù)。司法責(zé)任的導(dǎo)因是不當(dāng)?shù)乃痉ㄐ袨椋撬痉C(jī)關(guān)的行為除了司法行為以外，還有內(nèi)部行政行為、民事行為，在實(shí)行這些行為中出現(xiàn)的不當(dāng)，也即司法人員進(jìn)行的非司法判斷行為或者并非對(duì)司法判斷有直接影響的行為對(duì)應(yīng)的責(zé)任，盡管在司法責(zé)任追究制建構(gòu)中，可以一并規(guī)定，但必須明晰類別。

司法責(zé)任的追究形式十分豐富，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)簡要做一分類，可以較為清晰地呈現(xiàn)其脈絡(luò)。以職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為偵、控、審機(jī)關(guān)的司法責(zé)任；以救濟(jì)方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為程序性司法責(zé)任和實(shí)體性司法責(zé)任；以承擔(dān)司法責(zé)任的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為司法機(jī)關(guān)的司法責(zé)任和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的司法責(zé)任；以責(zé)任承擔(dān)的方式為標(biāo)準(zhǔn)可以分為民事司法責(zé)任、刑事司法責(zé)任和行政司法責(zé)任。司法機(jī)關(guān)以重新啟動(dòng)司法程序或者國家賠償?shù)姆绞匠袚?dān)具有民事性質(zhì)的司法責(zé)任和具有行政性質(zhì)的司法責(zé)任，司法人員承擔(dān)的主要是刑事上的問責(zé)和行政上的懲戒。目前，對(duì)司法人員進(jìn)行民事責(zé)任追究的空間較大。

有多大的責(zé)任，就該有多大的保障。責(zé)權(quán)利應(yīng)該是相互統(tǒng)一，同步消長的。落實(shí)司法責(zé)任制在強(qiáng)調(diào)審判權(quán)回歸到辦案人、辦案組手中的同時(shí)，要與司法職業(yè)責(zé)任豁免制度、職業(yè)保障制度相配合、相協(xié)調(diào)、相銜接。沒有充分的司法職業(yè)保障，無異于讓司法人員以有限的權(quán)力去承擔(dān)無限的責(zé)任，司法活動(dòng)的特殊性要求減少外界對(duì)司法人員的影響，也需要社會(huì)對(duì)司法人員提供身份、物質(zhì)、履職等職業(yè)保障與支持，營造良好寬松的司法環(huán)境。通過制度固化，確保司法人員有能力抵御外部干擾，自主履行司法職能。具體而言，包括依法履職責(zé)任豁免、不實(shí)舉報(bào)及時(shí)澄清機(jī)制、錯(cuò)誤追責(zé)救濟(jì)機(jī)制、人身安全保護(hù)機(jī)制、保障獨(dú)立辦案機(jī)制等。

司法責(zé)任評(píng)判機(jī)構(gòu)要具備專業(yè)性中立性

由于司法活動(dòng)的多類型，加之其構(gòu)成要素與關(guān)聯(lián)因素的多元和互涉，無論對(duì)司法責(zé)任追究機(jī)制做何種設(shè)計(jì)都無法避免其在科學(xué)性與合理性方面存在不足，標(biāo)準(zhǔn)做不到嚴(yán)謹(jǐn)而細(xì)致。較好的方法，是在做出大致科學(xué)合理的職能分類基礎(chǔ)上，根據(jù)司法活動(dòng)的實(shí)際需要，試驗(yàn)、調(diào)整、完善具體的制度與程序，從而使司法責(zé)任追究機(jī)制符合規(guī)范有序、科學(xué)合理的要求，并達(dá)到提高公正與效率的目標(biāo)。

評(píng)判司法行為是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，應(yīng)考慮以下兩個(gè)方面。一是是否做到恪盡職守，強(qiáng)調(diào)的是主觀上的業(yè)務(wù)水平和道德素養(yǎng)；二是是否做到獨(dú)立判斷，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)客觀環(huán)境和社會(huì)觀念的反應(yīng)。可見對(duì)司法行為的責(zé)任擔(dān)當(dāng)需要在內(nèi)部外部合力作用下實(shí)現(xiàn)，同時(shí)評(píng)判司法行為的機(jī)構(gòu)也需要具備兩個(gè)方面的條件，一是能夠?qū)I(yè)務(wù)行為做出專業(yè)判斷，二是對(duì)那些給業(yè)務(wù)行為帶來影響的外部條件做出中立的評(píng)價(jià)。

如何保證評(píng)判機(jī)構(gòu)的中立性、專業(yè)性？試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)法院、檢察院在評(píng)判機(jī)構(gòu)主要組成人員確定上主要有兩種：一種是在法院或檢察院內(nèi)部產(chǎn)生，對(duì)既有模式改變不大；另一種大致是由人大、政協(xié)、紀(jì)委、組織部、法院、檢察院還有公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，并且其負(fù)責(zé)人不能由政法委書記、法院院長、檢察院檢察長擔(dān)任。另設(shè)法學(xué)專家?guī)欤渲杏袑ｉT的律師代表。這種模式在專業(yè)性方面已經(jīng)做了較為充分的考慮。而在中立性上, 可以參考新加坡的公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)，即公共服務(wù)委員會(huì)的組成，其由有成就的商界、金融界人士以及醫(yī)生、教授等組成，但排除了政治家，這實(shí)際上是對(duì)回避的規(guī)定。在司法責(zé)任追究評(píng)判機(jī)構(gòu)中，也應(yīng)將組成成員的身份回避作為前置情形，在個(gè)案回避中，以主動(dòng)回避為主，以被動(dòng)回避為補(bǔ)充，為督促評(píng)判機(jī)構(gòu)成員主動(dòng)回避，同時(shí)避免其違反回避規(guī)定，應(yīng)對(duì)評(píng)判機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)密的責(zé)任體系加以約束。

司法人員同時(shí)是公務(wù)員，具有雙重身份，在評(píng)判懲戒上要融合公務(wù)員法與規(guī)制相應(yīng)職務(wù)身份的法律，既要避免重復(fù)問責(zé)，也要科學(xué)設(shè)置交叉問責(zé)。在對(duì)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為的責(zé)任和司法行政責(zé)任評(píng)判上，結(jié)合公務(wù)員法設(shè)定司法人員責(zé)任。但是公務(wù)員法對(duì)責(zé)任的設(shè)定具有極大的概括性，賦予公務(wù)員所在行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，這是根據(jù)公務(wù)員的縱向管理體系，針對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的特殊性而設(shè)定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)對(duì)具體情況最為了解，也為避免行政機(jī)關(guān)被法律規(guī)范的滯后與僵化所束縛。而目前我們有些試點(diǎn)法院的法官懲戒制度與公務(wù)員的懲戒程序卻有些相似。在條件成熟的情況下，宜將司法人員作為一類特殊的主體單獨(dú)立法，或者先作為公務(wù)員法的特別法，再過渡到單獨(dú)立法。

與司法責(zé)任追究制相關(guān)的知識(shí)普及不可或缺。這里除常規(guī)宣傳，還包括通過評(píng)判機(jī)構(gòu)的科學(xué)有效運(yùn)作，客觀上對(duì)司法人員乃至公眾行為起到的指引效果。一項(xiàng)制度形成并開始運(yùn)轉(zhuǎn)之后，完善機(jī)制與社會(huì)普及同樣重要，就如“控制我們不越界的恰恰是我們從小被灌輸?shù)膽?yīng)該怎樣、不應(yīng)該怎樣、必須怎樣，這是保持社會(huì)秩序的一個(gè)最重要的因素”，行為自覺，也是司法權(quán)有效運(yùn)作最有力的保障。

（作者韓德強(qiáng)單位：最高人民法院，作者張縱華單位：浙江省高級(jí)人民法院）