“審判監督”之惑
——解讀院庭長審判監督權

文/萬毅

“審判監督”之惑
——解讀院庭長審判監督權

文/萬毅

《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》改革了審判權運行機制，其中一個重要內容是將院庭長的審判監督職權（責）制度化和程序化。這種制度設置是否符合法律規定與訴訟法理？是否適應實踐的需要？在實踐中能否發揮應有的作用？需要我們進一步深入探討。

《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中的院庭長的審判監督職權

為貫徹中央關于深化司法體制改革的總體部署，2015年9月21日最高人民法院發布了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。較之其他或以前的類似規定，《意見》的一個突出特點就在于將院庭長的審判監督職權（責）制度化和程序化。

首先，《意見》明確將“以審判權為核心，以審判監督權和審判管理權為保障”確立為人民法院審判責任制改革的基本原則，并將院庭長的審判監督權納入了“審判權力運行機制”的范疇和框架內予以規范，從而將院庭長審判監督權的運行程序正式嵌入了審判權力運行機制之中，成為審判權運行的常規機制和基本流程之一。

其次，《意見》明確賦予了院庭長審判監督職責。按照《意見》第21條的規定，院長除依照法律規定履行相關審判職責外，還應當從宏觀上指導法院各項審判工作，組織研究相關重大問題和制定相關管理制度，綜合負責審判管理工作，主持審判委員會討論審判工作中的重大事項，依法主持法官考評委員會對法官進行評鑒，以及履行其他必要的審判管理和監督職責。同時，《意見》第22條還規定，庭長除依照法律規定履行相關審判職責外，還應當從宏觀上指導本庭審判工作，研究制定各合議庭和審判團隊之間、內部成員之間的職責分工，負責隨機分案后因特殊情況需要調整分案的事宜，定期對本庭審判質量情況進行監督，以及履行其他必要的審判管理和監督職責。《意見》的上述兩個條文，均明確提出院庭長除依照法律規定履行相關審判職責外，同時還應當承擔一定的審判監督職責。

再次，《意見》明確規定了院庭長實施審判監督的具體程序。對此，《意見》第24條明確規定，對于有下列情形之一的案件，院長、副院長、庭長有權要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果：(1)涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的；(2)疑難、復雜且在社會上有重大影響的；(3)與本院或者上級法院的類案判決可能發生沖突的；(4)有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的。院長、副院長、庭長對上述案件的審理過程或者評議結果有異議的，不得直接改變合議庭的意見，但可以決定將案件提交專業法官會議、審判委員會進行討論。據此，院庭長對于特定案件有權進行“過問”，他可以要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果，并有權“干預”辦案流程，也即，在與合議庭意見相左的情況下，院庭長有權決定將案件提交專業法官會議、審判委員會進行討論。雖然《意見》同時規定院庭長不得直接改變合議庭的意見，但允許院庭長“過問”、“干預”在辦案件，本身就表明院庭長享有對法官在辦案件的審判監督權。

院庭長的審判監督職權與審判業務監督權

從《意見》的上述規定來看，院庭長的審判監督職權（責）實際上包含兩個方面的內容：一是院庭長對本院或本庭內部行政事務的監督職權（責），又可進一步再分為：（1）對純粹的法院行政事務的監督職權（責）；（2）對有關審判的行政事務的監督職權（責）。前者如對法官的考核，后者如調整分案以及對辦案質量的監督、評查等；二是院庭長對本院或本庭內部審判業務的監督職權（責），如前所述，院庭長對法官承辦案件的“過問權”、“干預權”，實際上就是一種審判業務監督權，即基于防錯糾錯、統一法律適用或防止違法審判等目的，院庭長有權對獨任法官或合議庭承辦的案件進行審核，并在意見相左的情況下，有權將案件提交專業法官會議、審委會討論。

從司法原理上講，法院的“院長”和“庭長”一職，本為法院內部的行政職級和職務，故而，兼任院長或庭長者，基于其行政職務而對本院或本庭其他法官享有一定的行政事務監督職權（責），無可厚非。但問題在于，院庭長與法官（合議庭）之間是否還存在著一種審判業務上的監督關系，院庭長能否對法官（合議庭）行使審判業務監督權？不無疑議。《意見》之所以賦予院庭長審判業務監督職責，顯然是認為院庭長與法官之間除了行政事務上的上下級監督關系外，兩者在審判業務上也存在著一種上下級監督關系。但這一認識和判斷有現行法或法理上的依據嗎？

我國《人民法院組織法》第16條第2款規定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督。”據此，我國上、下級人民法院之間是審判業務監督關系，但這并不意味著在我國法院內部院庭長與法官之間也存在著審判業務監督關系，法律并未也從未明確規定我國法院院庭長與法官之間是審判業務監督關系。因而，《意見》賦予院庭長審判業務監督權（責），似乎并無組織法上的依據。

另一方面，我國現行訴訟法規定了審判監督程序，其中法院院長享有提請審委會啟動審判監督程序的權力。對此，我國《刑事訴訟法》第243條規定：“各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現在認定事實上或者在適用法律上確有錯誤的，必須提交審判委員會處理。”據此，對于事實認定和法律適用確有錯誤的生效判決，法院院長享有提請審委會啟動審判監督程序予以糾正的權力。乍一看，這似乎可作為院庭長行使審判業務監督權的來源和依據。但實際上，訴訟法上院長提請審委會啟動審判監督程序糾正錯案的權力，明顯區別于《意見》賦予院庭長的審判業務監督權：審判監督程序是訴訟法上的一種特別程序，有其特定的目的和任務，院長有權提請審委會啟動審判監督程序糾正錯案，并不能合理地推論出在普通程序中院庭長也有權基于防止違法審判和冤假錯案的目的而對案件實施審判監督。

再從訴訟法原理上看，院庭長與法官之間似乎也不應當存在所謂的審判業務監督關系。這是因為，在應然狀態下，作為自主審判、獨立行權的辦案主體，“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司”（馬克思），故而享有“指令自由”，即法官執行職務時，享有不受上級指令的自由。亦即，法官在履職行權時不受上級指令的拘束與限制。對此，臺灣學者林山田先生曾有精辟論述：“法官從事審判時，不但享有權力，而且負有義務，拒受指令，一切唯法是從，依法行事。在此情狀下，法官不受上級司法權之拘束或限制，才能獨立自主行使刑事審判權。”《意見》賦予院庭長的審判業務監督權，雖然名為“監督權”而非“指令權”，院庭長也不直接決定案件，但從院庭長有權否決法官（合議庭）的意見并將案件移轉至專業法官會議、審判委員會討論的角度來看，所謂的審判業務監督權，仍然應當歸屬于指令權的范疇，因為，否決合議庭的意見并移轉案件至審委會，就等于是變相剝奪了法官（合議庭）的定案權。

實際上，在我國現行司法體制中，真正與法官存在審判業務監督關系的是審判委員會，而不是院庭長。我國《刑事訴訟法》第180條規定：“合議庭開庭審理并且評議后，應當作出判決，對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執行。”由于刑訴法明文規定，審判委員會的決定，合議庭應當執行，因而，審判委員會實際上享有對合議庭發布有拘束力的指令的權力，也就是審判業務監督權。

院庭長的審判業務監督權的規范

然而，客觀地評價，在我國當前一定時期內保留院庭長的審判業務監督權，又確有其現實合理性。這是因為，當前在法院一線辦案的法官，整體司法能力確實良莠不齊，即使員額制實行之后，會淘汰、裁撤部分能力不足的法官，但在一定時期內仍會有部分法官在辦理一些疑難、復雜、重大的案件時感覺力不從心、力有不逮，在這種情況下，由司法能力更強、司法經驗更為豐富的資深法官即院庭長從案件質量管控的角度對案件進行“把關”，就確有必要。加上在我國當前社會環境下，法院的司法權威和公信力還不太高，如果有關單位或者個人反映法官有違法審判行為，而作為法院領導的院庭長對此不聞不問、聽之任之，可能會進一步加劇社會公眾對法院的不滿情緒，也不利于案件的最終處理。因此，《意見》在廢除辦案層級審批制的同時，保留了院庭長的審判業務監督權，這是基于我國司法現實而作出的一項有針對性的制度安排，有其現實合理性基礎。

但是，另一方面，不能否認的是，院庭長的審判業務監督權，本身帶有指令權的性質，如前所述，否決法官（合議庭）的意見并移轉案件，意味著變相剝奪了法官（合議庭）的定案權，若在實務中操作不當，也確有可能對辦案法官的獨立辦案權造成某種妨害，因而，必須考慮從制度上嚴格規范、在操作層面嚴格規制：

首先，院庭長的審判業務監督權既是職權又是職責。對于院庭長而言，審判業務監督首先是一項職權，這意味著院庭長有權對獨任法官或合議庭的承辦案件實施監督，而獨任法官或合議庭不得拒絕。例如，院庭長有權要求獨任法官或合議庭向其報告案件進展和評議結果，而負責承辦該案件的獨任法官或合議庭不得拒絕；再如，院庭長有權在意見相左時將案件提交專業法官會議、審委會討論，而無需征得承辦案件的獨任法官或合議庭的同意，獨任法官或合議庭不得對此表示異議，更不得拒絕。同時，審判業務監督對于院庭長而言，又是一項職責，若院庭長因故意或者重大過失，怠于行使審判監督權，導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，院庭長應當承擔相應的責任。對此，《意見》第27條明確規定，負有監督管理職責的人員等因故意或者重大過失，怠于行使審判監督權導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，應當承擔監督管理責任。

其次，院庭長的審判業務監督權只有針對特定案件情形才能啟動。根據《意見》的規定，院庭長的審判業務監督權，只能針對四種案件情形而啟動：(1)涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的；(2)疑難、復雜且在社會上有重大影響的；(3)與本院或者上級法院的類案判決可能發生沖突的；(4)有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的。除非基于上述四種情形，否則，院庭長的審判業務監督權應當保持靜默。在上述四種情形之外，皆應由法官（合議庭）獨立辦案、獨立定案，院庭長不得以審判業務監督為名，行干涉案件之實，否則，將構成不當行權而承擔相應的責任。對此，《意見》第27條規定，負有監督管理職責的人員等因故意或者重大過失，不當行使審判監督權，導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依照有關規定應當承擔監督管理責任。追究其監督管理責任的，依照干部管理有關規定和程序辦理。

再次，院庭長的審判業務監督權本質上是一種審核權，而不是審批權。根據《意見》的規定，院庭長有權要求法官（合議庭）報告案件進展和評議結果，即對案件處理結果進行審核，但院庭長并不能直接決定案件，他即使不同意法官（合議庭）的意見，也無權改變法官（合議庭）的意見，更不得指令法官（合議庭）按自己的意見辦，而只能將案件提交專業法官會議、審委會討論決定。這意味著院庭長最多只能在審核后否決法官（合議庭）的意見，卻不能直接定案。這是院庭長的審判業務監督權與過去的案件審批權在權限內容上的最大區別。

傳統審判模式下，承辦法官（合議庭）作出判決之前，必須將裁判文書層報院庭長審批，由此造成“審理者不裁判、裁判者不審理”的程序倒掛現象，背離了“審理者裁判”的司法規律和法官的辦案主體地位，造成權責不明。正如我國臺灣地區資深法官呂太郎先生所指出的：“將法官之裁判書再送請具有行政官身份的庭長審查，乃對審判獨立之一大諷刺與挑戰。”正因為如此，《意見》才通過廢除裁判文書院庭長審核簽發制度，“叫停”了實務中實行多年的辦案層級審批制。對此，《意見》第6條明確規定，除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發。因為，裁判文書院庭長審核簽發制度只是一種形式，其實質是院庭長借由裁判文書審核簽發權變相行使了指令定案權，動搖了法官的辦案主體地位，造成審判權運行的過度行政化。而《意見》賦予院庭長的審判業務監督權，僅僅只是一種審核權，而非審批權，院庭長即使對法官（合議庭）的意見有異議，也不能直接決定案件，這一制度設計較之傳統審判模式下的案件審批制，顯然更有利于突出法官的辦案主體地位、彰顯審判的獨立性。

再次，院庭長的審判業務監督權只是一種程序啟動權，而非實體處分權。根據《意見》的規定，院庭長的審判業務監督權，只是一種程序啟動權，院庭長審判業務監督權行使的后果，并非決定案件的處理結果，而是分別啟動兩項程序：一是要求（法官）合議庭報告案件進展和評議結果；二是在與法官（合議庭）的意見相左的情況下，啟動專業法官會議、審委會討論案件。據此，院庭長的審判業務監督權實際上僅僅只是一種程序啟動權，而非實體處分權，最終決定案件的是審判委員會。

這里特別需要指出的是，實務中應當要求院庭長在對法官（合議庭）的意見有異議時，必須將案件提交專業法官會議、審委會討論，即，院庭長不同意法官（合議庭）意見時，必須強制性開啟案件移轉程序，而不能允許院庭長將法官（合議庭）的意見發回重議，原因很簡單，實務中如果允許院庭長在否決法官（合議庭）意見的同時將案件發回重議，“懂事”的法官（合議庭）就會順著院庭長的意思重新擬具處理意見，從而使院庭長的意見得以貫徹。因而，實務操作中，必須要求院庭長在不同意法官（合議庭）意見時強制性開啟案件移轉程序。

最后，院庭長審判業務監督權的行權流程和結果，應當全程留痕。對此，《意見》規定，院長、副院長、庭長針對上述案件監督建議的時間、內容、處理結果等應當在案卷和辦公平臺上全程留痕。實務中要落實《意見》的上述規定，還必須配套性地要求院庭長審判業務監督權行使貫徹書面化原則，即，院庭長必須以書面方式下達審判業務監督的指令，實現審判業務監督權行使的書面化。院庭長的書面指令，應當載入法院內卷，并作為事后評判院庭長是否不當行使審判業務監督權以及是否承擔責任的依據。

說到底，院庭長的審判業務監督權，實際上是一項具有過渡性的改革措施，是一次不徹底的改革，因為，對于法官的違法審判和冤假錯案的監督、防范，長遠來看，主要還是應當依賴于法院內部的審級監督、外部的檢察監督以及社會監督等其它監督方式。改革的不徹底性和過渡性，本身也表明改革者或者說《意見》的制定者內心的某種焦慮：既想放權實現法官的獨立辦案、獨自擔責，又擔心法官在一些疑難、復雜、重大案件中違法審判或出現冤假錯案，因而又不得不將這部分案件管起來，試圖通過這一“放”一“管”，在審判獨立和審判質量之間尋找一種平衡。可以說，這一改革，對于改革者和被改革者來說，都是一種無奈的改革。

（作者系四川大學法學院教授、博士生導師）