如何有序推進地方法治競爭

文/周尚君

如何有序推進地方法治競爭

文/周尚君

導 讀

“郡縣治，天下無不治”。地方是國家治理的實施主體，也是全面依法治國的重要動力。自黨的十八屆三中全會以來，在全面深化改革的背景下，地方的立法權不斷擴大。要有序推進地方法治競爭，必須以法治思維和法治方式推動地方依法改革，確保降低改革成本，克減改革過程中的反復恣意，是有效預防和控制改革風險的治本之道，有利于最終實現中央提出的全面依法治國戰略構想。

黨的十八屆三中全會明確要求“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”。十八屆四中全會指出，“堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”、“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，分別賦予設區的市人大及其常委會、市人民政府以地方性法規制定權和地方政府規章制定權，使地方立法權主體從49個擴容為282個。這是我國立法改革邁出的一大步，必將對全面推進依法治國產生積極而深遠的影響，同時也是推動地方發展方式轉型升級的重要契機。

“郡縣治，天下無不治”。國家是由地方構成的，地方特性的集合決定了國家特性。地方立法權擴容，不僅涉及到中央與地方以及不同層級地方間的縱向關系，也囊括了地方體制和同級地方間的橫向關系，是連接中央與地方、地方與地方的重要橋梁。央地關系法治化不是一個理論框架或一種分析工具，而是在經濟發展進程中實際產生核心競爭力的基本制度預設，是推動國家各項事業健康發展的基本保證。而對于地方而言，在新一輪全面深化改革的浪潮中，“放權紅利”將逐步升級為“制度紅利”，高成本的地方制度體系不利于地方在新一輪經濟競爭格局中勝出。隨著地方競爭目標函數的調適與明晰，長期穩定的、安全的、可預期的制度環境將成為地方或區域的根本競爭力。因此，被動或者主動的制度調適是地方改革的必然選擇。

地方立法權擴容是促使地方遵守憲法和法律，以法治思維和法治方式推動地方依法改革，降低改革成本，克減改革過程中的反復恣意，有效預防和控制改革風險的治本之道。賦予設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項的地方性法規制定權以及具體行政管理事項的地方政府規章制定權，實際上將會引導和推動地方從初級GDP競爭、原材料和低生產率、低人力成本競爭邁向以制度環境優化為基礎的地方法治競爭。要有序推進地方法治競爭，必須確保“地方主義”不蛻變為地方保護主義、“競爭主義”不演變為地方惡性競爭、“試驗主義”不演化為機會主義。

一是要始終堅守國家法制統一基本“紅線”。基于行為“外部性”問題，競爭參與者除了做有利于本地經濟發展的激勵，同樣也存在做不利于競爭對手的激勵，經濟的惡性競爭背后暗含的是政治競爭的邏輯。統一有效的合作秩序沒有建立起來的情況下，其他領域中的競爭激勵可能會刺激經濟競爭走向惡化。而國家法制統一就是地方法治競爭的基本條件和秩序框架，沒有這個條件，法治競爭也會走向惡化。但同時需要指出的是，長期以來，在單一制國家結構形式及其衍生出的對中央立法過度強調的思想慣性下，人們傾向于將單一制和地方分權、法制統一和地方法治競爭對立起來看待。但實際上，任何一個國家的法律秩序都不可能是絕對意義上的集權或分權，而只能是兩者的折中或綜合。單一制絕對不是限制向地方分權的有效理由，其與聯邦制的核心區別也并不在于集權或分權的程度，單一制國家可能以分權為特征，聯邦制國家也可能以集權為特征。有的單一制國家（比如英國）的分權程度甚至遠遠超過了有的聯邦制國家（比如印度）。因此，單一制體制下堅守國家法制統一，并不能成為反對中央地方事權、財權以及責任區分的理由，而應當成為基礎條件。

二是要加快推進中央地方治理權責一致。根據有關數據，“分稅制”改革以來，中央和地方財權發生了結構性變化，1994年實施“分稅制”改革當年，中央財政比上一年度增長了200%，占全國財政總收入的比例也由上一年的22%上升到56%。據國家統計局的數據顯示，2013年中央和地方公共財政主要支出中，中央財政支出主要集中于外交（354.37億）、國防（7177.37億）兩項，分別在該類支出中占比99.61%和96.85%，地方財政支出在其他事項中占比普遍超過50%，而公共安全支出（6489.75億）占比達到83.34%，一般公共服務（12753.67億）占比甚至達到92.72%。但是，在中央財權增長的同時，中央和地方事權關系并沒有形成有效的制度性框架。而客觀上地方對于地方事務治理更具有敏感性和高效率。根據布雷頓提出的“響應原則”、地方基于對這種地方性知識的掌握優勢，更應在相關事項上享有治權。“地方立法的本質屬性在于地方的自治性，地方立法權源于并服務于地方自治權。”只有承認和尊重地方在這些領域中所具有的信息優勢及其自治的客觀性，才能構建出現實有效并富有效率的制度，也才能使法律作為“活法”發揮其應有的社會控制功效。因此，推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責，是中央和地方事權劃分的基本趨勢，也是充實地方事權責任的必然要求。

三是推進中央地方“條塊”制約規范有力。在中國政治權力體系中，“條塊”制約指的是中央權力對地方權力的制約（“條條”制約）和地方權力結構中的相互制約（“塊塊”制約）。中央權力對地方權力的制約主要通過人事任免和財政激勵來實現，既有治理一體化的優勢，同時也有治理信息不暢和地方導向異化的顯著缺陷。而彌補當前中央權力制約不足的根本途徑是推行法治，作為中央事權的司法權正可謂中央制約地方權力的“利器”。因此，司法中央“集權”有利于加強中央權力對地方權力的縱向法治制約。程金華指出，統一司法系統既為地方與地方間貿易掃清壁壘，又相對防止因為過度中央集權而損害了地方發展的動力。他從美國各州貿易公司由全能商人向專業商人轉變視角提出，當州際貿易出現“州民待遇”歧視，而各州所適用的規則又不一致的情況下，統一的司法權治理體制就會成為地方競爭中市場主體獲得憲法上的平等保護的根本保障。同時，應當推進的是地方權力結構內部的橫向法治制約。在地方層面，地方人民代表大會和同級司法體系等橫向問責機制是用以引導、規范地方政府行為的關鍵性制度安排。應當大力加強人大及其常委會職能，實化人大監督職權。落實基層自治原則，嚴格遵循人大代表選舉法定程序和機制，確保人大代表來自于人民，以選票制約地方權力。根據憲法和人大組織法、監督法等，充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

總之，地方是國家治理的實施主體，是全面依法治國的重要動力。在全面深化改革背景下，要讓地方在推行法治、提高治理水平和公共服務質量方面充分發揮作用，就必須尊重和有益于可持續發展、促進制度正向激勵，推動地方法治競爭良性格局的逐漸形成，從“放權紅利”向“制度紅利”轉型升級，在“誘致型”（公共服務質量的制度化提升與“用腳投票”導致的人口資源集聚效應）和“倒逼型”（社會矛盾的集中突顯）社會變遷過程中逐步突顯制度優勢和法治優勢，最終實現中央提出的全面依法治國戰略構想。

（作者系西南政法大學行政法學院副院長）