“分工負責、互相配合、互相制約”原則的正當性

文/王天若

“分工負責、互相配合、互相制約”原則的正當性

文/王天若

2012年刑訴法第7條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律。”黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要“優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制”。據此，公檢法三機關“分工負責、互相配合、互相制約”原則成為調整我國公檢法三機關關系的指導性準則，也是我國配置偵查、控訴和審判三項刑事司法權力的基本原則。其內容包括以下三個方面：

1.分工負責。“分工負責”是指人民法院、人民檢察院和公安機關在刑事訴訟活動中，依照法定的職權分工，在法定的范圍內行使各自的職權，各司其職，各負其責，不可相互替代和推諉。根據我國刑事訴訟法的規定，對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。分工負責在刑事訴訟中具體包括訴訟職能分工，即公檢法三機關分別承擔不同的訴訟職能。又包括職能管轄分工，即公檢法三機關在直接受理刑事案件上的權限劃分。設置“分工負責”原則一方面便于各個機關有針對性地開展工作，提高工作效率，更重要的目的是通過權力的分立，防止司法權的過分集中，在體制架構上實現相互制約。

2.互相配合。“互相配合”是指人民法院、人民檢察院和公安機關在分工負責的基礎上，相互支持，共同合作，使案件的處理能上下銜接，協調一致，共同完成查明案件事實、追究、懲罰犯罪的任務，切實落實刑事訴訟法的作用。雖然公檢法三機關在刑事訴訟中各有職責，各負其責，但同時又具有共同打擊犯罪和保障人權的目的，所以在刑事訴訟活動中又必須緊密合作，互動協調。從宏觀上看，互相配合在刑事訴訟中體現為以下制度設計：一是檢警配合，二是檢法配合。

3.互相制約。“互相制約”是指人民法院、人民檢察院和公安機關按照訴訟職能的分工和程序上的設置，相互制約和制衡，以防發生錯誤或及時糾正錯誤．確保法律正確實施。分權制衡作為現代社會通行的一套權力制約機制密不可分：分權是前提，制衡是基礎，不實現權力的分立，就不能防止集中高壓的權力，但是只進行簡單的權力分立是不夠的，只有分權，沒有權力之間的相互制衡，仍不足以防止專斷的權力，因此，在分權的基礎上，必須進而尋求權力之間的相互制約與平衡。

公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約原則的三項內容是辯證統一的，分工負責是前提和基礎，沒有分工，配合和制約無從談起；互相配合與互相制約則是一個問題的兩個方面，兩者不可偏廢。也正是互相配合與互相制約促進了分工負責的科學化和民主化。

“分工負責、互相配合、互相制約”原則有著正當性根據，其內容主要包括以下三方面：

1.憲法和政治基礎。我國憲法第135條明確規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律。”習近平總書記在十八屆四中全會關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中也就“推進以審判為中心的訴訟制度改革”中特別強調“充分發揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質量和司法公正的重要環節。我國刑事訴訟法規定公檢法三機關在刑事訴訟活動中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅持”。這些規定和論斷，為“分工負責、互相配合、互相制約”原則奠定了堅實的法律基礎和政治基礎，必須長期貫徹和堅持，未經過法律特別程序和政治制度，不會輕易改變。

2.司法體制基礎。司法體制，是一個國家有關司法機關的設置，各司法機關之間的職權劃分和相互關系的體系、制度、形式和活動原則的總稱。我國國家的一切權力屬于人民，因此我國的司法體制也被稱為人民司法體制。具體體現在，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。就刑事訴訟程序而言，公安機關、檢察機關和人民法院是我國刑事司法體制的中堅力量，也是我國司法體制的重要主體。為規范上述三機關的法律行為，全國人大常委會制定了《中華人民共和國人民警察法》、《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》。在這三部法律當中，“分工負責、互相配合、互相制約”原則的理念和精神也有很多體現，容不得輕易修改。

1957年6月25日公布《中華人民共和國人民警察條例》。1995年制定了《中華人民共和國人民警察法》，同時廢止了之前的警察條例。2012年對人民警察法予以修正。歷次修訂都沒有涉及直接規定公檢法三機關關系的條文。《人民警察法》第6條詳細列舉了人民警察所具有的職權，為“分工負責”的職權原則劃定了界限。根據該條規定，人民警察按照職責分工，依法履行的與刑事訴訟相關的職責包括：偵查違法犯罪活動；對被判處刑罰的罪犯執行刑罰；執行拘留、搜查、逮捕或者其他強制措施等。《人民警察法》第42條還規定：“人民警察執行職務，依法接受檢察機關和行政監察機關的監督。”從而為檢察機關對公安機關具有的法律監督權提供了法律基礎和依據。

1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《人民檢察院組織法》，并于1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修訂了該法。人民檢察院組織法具體列舉了檢察機關的職權，進一步細化了公檢和檢法之間工作流轉的具體規定。《人民檢察院組織法》在總則中詳細列舉作為國家監督機關的人民檢察院本身具有的職能，在第1條規定了檢察機關是我國的法律監督機關，第4條中指明檢察機關具有檢察權，第5條具體論述了檢察院的職權內容，明確檢察機關自身的職權范圍，有利于檢察機關在明確職權的前提下依法積極開展自身工作，并為公檢法三機關之間“分工負責、互相配合、互相制約”的順利運轉奠定基礎。第二章第11條到第19條規定了人民檢察院行使職權的程序，體現了公檢法三機關在訴訟活動中三者不同的職權，既分工負責，又互相配合、互相制約。

1979年7月1日，全國人民代表大會通過了《人民法院組織法》，隨后分別在1983年、1986年、2006年進行了相關修正。《人民法院組織法》明確了人民法院的組織體系和職權范圍，使法院與檢察機關及公安機關相區別，具有自身特殊的職能。《人民法院組織法》對于公檢法三機關之間互相配合、互相制約的關系作了規定。其中第11條規定：“地方各級人民法院第一審案件的判決和裁定，當事人可以按照法律規定的程序向上一級人民法院上訴，人民檢察院可以按照法律規定的程序向上一級人民法院抗訴。”第13條規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，有權按照審判監督程序提出抗訴。”第14條規定：“人民法院對于人民檢察院起訴的案件認為主要事實不清、證據不足，或者有違法情況時，可以退回人民檢察院補充偵查，或者通知人民檢察院糾正。”

3.司法實踐基礎。從司法實踐來看，公檢法三機關之間的“分工負責、互相配合、互相制約”原則的運行也有深厚的群眾基礎和實踐基礎，因此在短期內很難再做輕易改變。根據刑事訴訟法的規定，“分工負責、互相配合、互相制約”原則在司法實踐中的運作主要體現在以下幾個方面：

第一，公檢法三機關分工負責、互相配合。根據刑事訴訟法的規定，互相配合具體表現在以下幾個方面：（1）檢、警配合。公安機關的立案、偵查，應為人民檢察院審查批準、提起公訴做好準備；人民檢察院對于公安機關提請逮捕而又符合逮捕條件的，應及時批準逮捕；人民檢察院直接受理的自偵案件，若需要拘留、逮捕犯罪嫌疑人的，應由人民檢察院作出決定后，由公安機關加以執行；人民檢察院需要通緝被告人時，應當通知公安機關執行。（2）檢、法配合。人民檢察院的起訴應當為法院審判做好準備，法院對檢察院提起的公訴，只要起訴書中有明確的犯罪事實和附有相關證據材料的，就應當及時開庭審判；人民法院審理公訴案件，人民檢察院除特定情況外應當派員出席法庭支持公訴。

第二，公檢法三機關互相制約。在我國，三機關互相制約具有兩個特征：一是制約的雙向性，即承擔偵查、控訴、審判職能的公檢法三機關之間的制約具有相互性，每一個機關都對其他機關形成一定制約，同時它也成為其他機關制約和監督的對象。二是檢警制約和檢法制約。（1）檢警制約。一是在立案制約。人民檢察院認為公安機關應當立案偵查的案件或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。二是在逮捕權限上互相制約。公安機關逮捕犯罪嫌疑人，要提請人民檢察院批準，如不批準，公安機關認為應當逮捕時，可以要求復議，如果檢察院不接受，還可以向上一級人民檢察院提請復核。三是在不起訴權限上互相制約。根據2012年刑事訴訟法第175條的規定，對于公安機關移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應當將不起訴決定書送達公安機關。公安機關認為不起訴的決定有錯誤的時候，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。四是對偵查行為進行監督。檢察機關有權對公安機關的立案活動進行監督；公安機關需要逮捕犯罪嫌疑人時，要報請人民檢察院審查批準；人民檢察院對公安機關的偵查活動是否合法實行監督。（2）檢法制約。一方面，人民法院經過審理，認為檢察院的指控案件事實清楚，證據確實、充分，依據法律認定被告人有罪的，應當作出有罪判決；依據法律認定被告人無罪的，應當作出無罪判決。另一方面，人民檢察院對人民法院的判決、裁定認為有錯誤時，有權按第二審程序或審判監督程序提出抗訴。這是檢察院對人民法院的一種制約。

綜上，“分工負責、互相配合、互相制約”原則具有堅定的憲法基礎、政治基礎、司法體制基礎以及司法實踐基礎，這些因素都決定了“分工負責、互相配合、互相制約”原則具有堅不可摧的法律地位。

（作者單位：中國政法大學刑事司法學院）