法治的供給側改革

文/葉竹盛

法治的供給側改革

文/葉竹盛

2016 年1 月23 日至24 日，中央政法工作會議在北京召開，全國3266 個分會場通過遠程會議系統同步參與了這場全國政法工作的年度盛會。這也是會議名稱由“全國政法工作會議”升格為“中央政法工作會議”后的第三次開會。改名不只是形式上的調整，而是意味著這場會議的規格提升了，它和中央經濟工作會議等一系列冠名“中央”的會議同屬執政黨部署國家工作的頂層會議。經濟改革是中國過去四十年來改革事業的核心領域，也是改革的突破口，取得了輝煌成就。當前的法治改革不僅在一場會議的名稱上與經濟改革實現了“并駕齊驅”，而且在內涵上也吻合經濟改革的核心思路。

作為必需品的法治

經濟改革之初，是以共同富裕作為社會主義的正當經濟目標，認可了物資需求作為國民和國家的基本需求，在此基礎上，以市場主體改革為核心，重新謀劃和制定了市場規則，讓市場作為物資供應的主要手段，滿足國民富足的核心需求。當前的法治改革不同于以往之處，便在于將法治同樣提升到了黨和國家、政府和個人共同的基本“必需品”的地位之上，于黨于國治國理政，于政府依法行政，于個人實現公平正義，法治都是無可替代的“必需品”。當前的司法改革實際上是為了滿足各方的法治需求而進行的法治“供給側”改革。此次召開的中央政法工作會議進一步印證了這個核心思路。

在經濟學上，必需品是指所有人都需要的商品。人們對必需品的需求并不會因為價格的改變而改變。比如說即使糧食的價格再高，人們還是有一日三餐的需求。經濟學上的必需品與人們的生存緊密相關，只要作為人，都離不開這些商品。假如說經濟學上的必需品滿足的是人們生存的基本需求，法治如何能成為一個國家的必需品呢？為什么法治現在成為了中國上至黨和國家，下至每個個體的必需品？

人類歷史上，曾有幾種作物深刻影響了歷史進程。其中源自南美的土豆和玉米引入歐洲后，改變了歐洲人的基本食物構成，土豆和玉米的高產量使得大量農民得以從土地上解放出來，成為工業勞動者，推動了歐洲工業化的進程，從而改變了整個世界格局。有歷史學家也研究發現，土豆和玉米引入中國后，豐富了食物供應，促進了人口增長，成為了康乾盛世的一個主要促成因素。

就像土豆、玉米與必需品的關系一樣，對人們來說，必需品是指糧食，而到底是土豆、玉米，還是小麥、水稻，則屬于選擇性問題。人們的必需品是秩序，是公平正義，假如有其他東西可以滿足需求，法治便不是必需品了。

中國曾有過不同于法治的治理結構，如家國一體的道德教化治理、運動式治理、政府主導一切的官僚式治理，這些辦法都曾在一定程度上維護了社會秩序，整合了國家與民族。現在法治上升為秩序和正義供給的必需品，就像玉米和土豆取代其他糧食一樣，是因為人們認識到了它的好處，認識到了在新的歷史形勢下，只有法治才能最好地滿足人們對于秩序和公平公正的需求。

法治供給更高效公正

此次中央政法工作會議傳達了習近平對政法工作的重要指示，被概括為“兩大意識、四大任務和三大職責”，其中四大任務是“防控風險、服務發展，破解難題、補齊短板”。前兩大任務對應的正是法治作為必需品的地位。風險社會是社會學家對后現代社會核心特征的概括。此次會議提出了“反對暴力恐怖和維護政治安全、金融安全、網絡安全、公共安全”等五項風險防控，這些風險便集中體現了當前社會存在的最為激烈的不確定性。法治的核心概念之一是為社會提供確定性的期待，而其他治理手段都存在高度的不確定性。以不確定性的手段治理風險社會，只會形成不確定性的疊加，最終導致風險不可控。以法治的確定性，緩沖風險社會的不確定性，這就是為什么法治能夠成為現代社會治理“必需品”的內在邏輯。

黨的十八大以來的全面司法改革可以說是確保法治這個必需品供應的“供給側”改革。今年的中央政法工作會議，要求將司法改革試點推向全國，這種快節奏的改革既體現了滿足法治供應的迫切需求，也反映了當前的司法改革大方向在頂層設計上已經取得了共識，過去幾年改革試點中存在的現實難題，并不是改革轉向的借口，而是改革必須克服的障礙。四大任務中的“破解難題、補齊短板”就是對司法改革攻關的總要求。

在一定程度上，過去幾年的司法改革重現了當年中國經濟從計劃轉向市場的“改革激情年代”，既涉及新舊觀念的轉變，也涉及新舊體制的轉換。在觀念上，司法不再是依附于行政目標、經濟發展，乃至政治任務的手段，而是與這些領域相輔相成的重要支柱，兩者是互相適應、共同發展的關系。在體制上，司法既面臨著對內提高能力和效率的任務，也面臨著對外提高獨立性和權威性的任務。因此，改革的陣痛不獨存于司法內部，而是輻射到中國整個政治、經濟和社會的每一寸肌理中。

作為法治的“供給側”，最核心的問題在于如何使法治成為高效、公正的解決問題的途徑。從渠道引導上講，涉法涉訟信訪改革、立案登記制、一村居一律師、行政訴訟集中管轄異地管轄等改革，目標都在于提高法治供給的便利性，激發法治需求，使問題在法治軌道上解決。從法治渠道的效率方面講，強調律師在司法過程中的重要角色，保障律師執業權利；在法院、檢察院內部開展員額制改革，進一步體現司法專業性，理順司法機關內部的人員管理；設立專門法院和最高院巡回法庭，種種措施的目標旨在使案件能夠更高效獲得處理。從法治渠道的公正性講，建立法官、檢察官遴選與懲戒機制，在人事和財政上進行省統管，建立法官、檢察官終身責任制，等等，都屬于司法的“內功修煉”，最終將有利于提高司法權威。

中國法治的新常態

以上這些司法改革都還處于“在路上”的狀態。目前司法人員流失、案多人少困境等突出問題，在法律職業改革、司法保障改革等配套改革跟進之后，應當會有所改善。改革造成的問題只能靠進一步改革來解決。此次會議上中央政法委書記孟建柱提出的“堅持把改革作為破解政法工作難題的根本出路”，其中便包含這樣一層意思。

今年新公布的中國GDP增長率多年來首次滑落到7%以內，這是中國經濟進入“轉方式、調結構”新常態的明確信號。中國當前法治改革的目標是走向法治的新常態。這個新常態指的就是，在法治已經成為“必需品”的形勢下，供給側的改革只能成功，否則各類風險將無以防控，改革的成果也可能會喪失。

（作者單位：華南理工大學法學院）