社會權利保障是法治社會建設的關鍵

文/程琥

社會權利保障是法治社會建設的關鍵

文/程琥

導 讀

社會權利對法治經濟和法治社會建設具有重要意義，在“十三五”時期，全面建成小康社會的主要目標，與社會權利發展緊密相關，同時社會權利與維護社會的公平正義、加強和創新社會治理，以及維護社會安全穩定、促進社會和諧都存在緊密關系。社會權利保障是維護社會安全穩定的必然要求，是促進社會公平正義的迫切需要，是成功跨越“中等收入陷阱”的戰略選擇，是全面建成小康社會的基本內容，是法治社會建設的關鍵，是建設社會主義法治國家的內在要求。

隨著我國經濟社會不斷發展和綜合國力快速提升，社會權利日益受到黨和國家以及社會廣泛關注。特別是在我國全面推進依法治國進程中，社會權利實現和保障不斷被納入立法規劃，社會權利立法已經和正逐步制定出來，社會權利保障法治化讓社會權利實現了從應然權利向法定權利的轉變，將進一步推動我國法治社會建設。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），確定了“十三五”時期我國經濟社會發展的指導思想、目標任務和重大舉措，無不關系到社會權利實現。深刻理解《建議》要求的精神實質，扎實推進社會權利保障，對于保持我國經濟社會持續健康發展，如期全面建成小康社會，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，具有重大意義。

社會權利的基本內涵

社會權利是20世紀新興的人權，《經濟、社會及文化權利國際公約》是人權領域最重要的法律文件。中國于1997年10月27日簽署《經濟、社會及文化權利國際公約》。2001年2月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會批準中國加入《公約》。2001年3月27日，中國常駐聯合國代表團向聯合國秘書長遞交了批準書。2001年6月27日，《公約》正式對中國生效。我國憲法對社會權利也做出了專門規定，主要包括勞動權、受教育權、社會保障權等基本權利。社會權利又稱之為社會權，就是通過政府的積極作為，以保障社會成員在社會中的基本生存和發展，是所有社會成員享有的作為社會成員獲得相當生活水準的權利。社會權利從概念來看，其有以下方面特征：

首先，社會權利是基本權利。社會權利是社會成員從社會獲得基本生活條件的權利，是社會成員享有其他權利的前提和基礎。作為社會成員享有的基本生存和發展的權利，勞動權、社會保障權、受教育權是社會權利的核心權利。中國重視本國人民福祉，承認并尊重人民有獲得相當生活水準的權利，努力保持國民經濟持續健康快速發展，不斷提高和改善人民的生活水平和質量。

其次，社會權利是法定權利。社會權利不僅是道德權利，更應該是法定權利。社會權利實現有賴于憲法和法律的確認和規定，在法律尚未作出規定前，社會權利僅屬于理想狀態的應然權利。社會權利只有經過憲法和法律確認和規定，才能從理想狀態轉變為法律狀態，才能作為社會人員主張和維護自身合法權利的依據。國家剝奪公民的社會權利也必須有明確的法律依據并遵循法定程序，否則屬于違法。

再次，社會權利是積極權利。社會權利實現和保障需要國家的積極作為，要求國家履行積極給付義務，為實現法律之下的人人平等提供所必需的作為人的最低限度的條件。國家可以通過經濟、法律、行政等多種手段為社會權利實現創造條件，包括建立保障制度、提供公共服務、給予物質幫助等。并且，社會權利標準隨著經濟社會發展不斷提升，國家有義務為社會成員提供相當生活水準的保障，為社會成員提供有尊嚴的生活。

最后，社會權利是普遍權利。社會權利必須堅持非歧視原則，是所有社會成員都有資格享有的基本權利。《憲法》第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”該項規定保障了公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況等平等地享有法律規定的各項權利。一些法律對非歧視原則在相關領域的實踐作出具體規定，以便于社會權利實現。

社會權利保障的法治意義

社會權利對法治經濟和法治社會建設具有重要意義，在“十三五”時期，全面建成小康社會的主要目標，與社會權利發展緊密相關，同時社會權利與維護社會的公平正義、加強和創新社會治理，以及維護社會安全穩定、促進社會和諧都存在緊密關系。

社會權利保障是維護社會安全穩定的必然要求。管子言，“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。社會權利得到保障，人民生活富裕，府庫財富充盈，禮儀就能得到發揚，政令才能暢通無阻。否則，社會和諧穩定就無從談起。從當前出現的一些影響社會和諧的突出矛盾和問題看，大多與政府的基本公共服務不足有著密切關聯。特別是近年來，因農村土地征收、城市房屋征收、企業改制、勞動和社會保障、資源環保、食品藥品安全等問題引發的群體性糾紛較為突出，這些糾紛的穩妥解決直接關系到人民群眾的切身利益和社會權利實現，關系到國家的長治久安，也關系到社會安全穩定。與世界中等收入國家的公共服務水平相比，我國政府的公共服務職能還較為薄弱，公共服務缺乏的現象還比較突出，在基本公共服務均等化方面還存在一些亟待解決的問題。一些地方政府往往由于過度追求經濟的發展而忽視政府的公共服務與社會治理職能，忽視對社會權利的給付和保障，導致一些影響社會安全穩定的事件時有發生。因此，政府作為制度的最大供給者和社會治理最重要的主體之一，具有強制優勢、組織優勢、超強優勢和效率優勢，因此維護社會安全穩定的基礎性工程迫切要求政府提供更有效的公共治理、更充足的公共產品和更優質的公共服務，不斷滿足社會成員日益增長的社會權利要求。

社會權利保障是促進社會公平正義的迫切需要。公平正義作為法的基本價值，側重于權力運行的實質正義，是政府所應追求的基本價值理念，主持社會公平正義歷來是政府的基本功能之一。國家治理的重要任務之一就是努力營造公平的社會環境，促進形成正義的社會制度。社會權利保障是實現社會公平正義的重要體現，要求政府在社會權利實現中應當平等地對待社會成員，包括政府在進行行政立法和行政決策、具體行政執法活動中以及提供公共服務時應當平等地對待社會成員，不得施以歧視性對待。同時，政府基于社會公平正義，應對弱勢群體采取合理的差別對待。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是中國特色社會主義的本質要求。社會權利保障的一個重要方式就是在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務。總之，通過實行公共服務均等化，使所有社會成員享有基本公共服務的機會和原則均等，享有基本公共服務的結果大體相等，在提供大體均等的基本公共服務過程中，尊重社會成員的自由選擇權。

社會權利保障是成功跨越“中等收入陷阱”的戰略選擇。“中等收入陷阱”是指（由于某種優勢）當一個國家的人均收入達到中等水平后，由于不能順利實現經濟發展方式的轉變，導致經濟增長動力不足，最終出現經濟停滯的一種狀態。其特征主要是：經濟增長回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發、過度城市化、社會公共服務短缺、就業困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱等。當前我國經濟社會發展中存在一些長期的結構性矛盾和不平衡問題，如城鄉之間和地區之間的發展差距問題；體制改革過程中因體制、機制不完善而產生的問題，如在國企改制中的資產處理、下崗職工補貼、征地拆遷補償、復轉軍人安置、水利工程移民安置等方面，也會因為種種原因而產生各種人民內部矛盾和利益糾紛；在經濟快速發展過程中，因社會發展相對滯后也帶來了諸多問題，如在社會治安方面出現的人民群眾的安全感不足，在社會保障方面出現的社會保障體系目前還不健全、社會保障覆蓋面還需進一步擴大、部分群眾生活仍然比較困難等問題。一個國家能否成功跨越“中等收入陷阱”，事實上與社會權利實現密切關聯，一個社會權利得到有效保障的國家，往往社會成員勞動權、社會保障權、受教育權等方面實現得比較好，加大基礎設施建設，擴大社會成員收入，加大科技研發和知識產權保護力度，才能為產業轉型升級、擴大內需、經濟持續增長提供充裕的人力資源和巨大發展潛力，國家才能比較容易成功跨越“中等收入陷阱”。否則，社會權利得不到有效保障，經濟持續增長缺乏動力和基礎，容易陷入“中等收入陷阱”。

社會權利保障是全面建成小康社會的基本內容。人民是推動發展的根本力量，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的。共享是中國特色社會主義的本質要求，是全面建成小康社會的出發點和落腳點，是提高全國人民的生活水平和質量。黨的十八屆五中全會通過的《建議》明確提出，今后五年要在已經確定的全面建成小康社會目標要求的基礎上，努力實現新的目標要求。主要是：到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番；人民生活水平和質量普遍提高；國民素質和社會文明程度顯著提高；生態環境質量總體改善；各方面制度更加成熟更加定型。《建議》在“各方面制度更加成熟更加定型”的目標要求中明確提出“人權得到切實保障，產權得到有效保護”；在構建發展新體制中，明確提出“推進產權保護法治化，依法保護各種所有制經濟利益”；在運用法治思維和法治方式推動發展中，明確提出“依法設定權力、行使權力、監督權力”。社會權利實現和保障，無不涉及保障人權、保護產權、規范公權。“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，全面建成小康社會直接關系到社會權利在更高層次和水平上得到實現和保障。

用發展新理念引領社會權利新發展

黨的十八屆五中全會通過的《建議》強調，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。這五大發展理念是《建議》的精髓和主線，它的提出是我國發展理論的又一次重大創新。習近平總書記深刻指出，發展理念是戰略性、綱領性、引領性的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，是關系我國發展全局的一場深刻變革，同時又無不與堅持社會公平正義、推進社會權利實現緊密相關。“十三五”時期我國經濟社會發展的主要目標，直接關系到社會權利實現。“十三五”時期的社會權利，權利的類型更加多樣，比如健康權、環境權，權利的內涵更加豐富，權利的保障更加有力，權利的目標更加明確。推動社會權利的實現，應該圍繞發展的新理念推動社會權利的實現和保障。

堅持創新發展，不斷完善社會權利發展的體制機制。創新是引領發展的第一動力。大力推進公正司法，必須加大創新力度，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，努力形成符合“十三五”發展要求的推動社會權利發展的體制機制。體制機制是推動社會權利發展的制度前提，有什么樣的體制機制就會有什么樣的發展。創新發展，就是要通過創新來破除妨礙社會權利科學發展的體制機制。隨著社會權利的內涵和外延變化，以及類型不斷創新，社會權利相應的保障機制應該相應創新。

堅持協調發展，著力解決社會權利發展過程中存在的不平衡、不協調、不可持續問題。歷經改革開放30多年的高速發展，中國正面臨著一系列不平衡、不協調、不可持續的問題。特別是政府公共服務職能不到位的問題仍然比較突出，主要表現在：我國公共服務事業總體上落后于經濟發展，一定程度上造成了經濟與社會發展的不平衡；政府公共服務職能還不適應人民群眾日益增長的社會公共需求，政府公共服務體系和機制還不健全；隨著改革的深入，社會結構發生著重大變化，一些深層次問題和矛盾不斷涌現。當前社會權利的范圍不太明確，社會權利平等實現還受到諸多限制，社會權利的救濟還比較薄弱。這些問題和矛盾單純依靠經濟發展的成果無法解決，必須尋求發展指導思想上的突破。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，集中反映了我們黨對經濟社會發展規律認識的深化，極大豐富了馬克思主義發展觀，為我們黨帶領全國人民奪取全面建成小康社會決戰階段的偉大勝利，不斷開拓發展新境界，提供了強大思想武器。推動社會權利新發展，必須堅持以五大發展理念為統領，堅持人民主體地位，保障和實現社會權利，重點是解決各種民生問題，完善公共服務和社會政策體系。

堅持綠色發展，注重解決環境權的實現和保障。綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。黨的十八屆五中全會從“五位一體”的整體布局出發，把綠色發展理念擺在突出位置，具有鮮明的時代特色和針對性，對糾正“唯GDP”式粗放型發展具有重大作用。環境權是新型社會權利。堅持綠色發展，直接關系到社會權利實現和保障。小康全面不全面，社會權利實現水平高不高，生態環境質量是關鍵。綠色發展是實現生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路。綠色發展也是社會權利在更高層次和水平上得到實現和保障的重要標志。

堅持開放發展，積極落實《經濟、社會及文化權利國際公約》。中國1997年加入該國際公約，2001年全國人大常委會批準該公約，當年該公約在中國正式生效。自生效以來，中國圍繞公約落實做了大量卓有成效的工作，取得了明顯成效。中國多年來致力于通過立法保護和促進公民的經濟、社會和文化權利，進而使相關權益的保護法治化。中國從本國國情出發，參照世界各國立法和有關國際文件，制定了多部法律法規，形成了以《憲法》為核心，包括《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》、《環境保護法》、《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》等在內的一系列保障公民經濟、社會和文化權利的法律體系，為促進和保護公民的經濟、社會及文化權利提供了重要的法律保障。中國法律和政策的精神與內容與《公約》是一致的。僅就《憲法》而言，在第42條至第48條對公民的勞動權、休息權、受教育權、科學研究及文化活動權、在年老疾病或喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得物質幫助權、合法財產所有權，私有財產繼承權及男女平等權等作了全面規定。中國目前仍是發展中國家。受經濟、社會發展水平的制約，《公約》雖然已對中國生效，但不意味著全部條款已全面實現。某些權利的享受還不能達到《公約》要求。中國還處于社會主義初級階段，當前的國情和發展階段決定了我國在實現和保障社會權利方面還存在一些薄弱環節，今后需要進一步加以解決。

堅持共享發展，真正讓人民群眾在社會權利實現中有更多獲得感。共享是中國特色社會主義的本質要求。2012年11月，在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面會上，習近平總書記就指出：“我們的人民期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”共享發展就是要解決社會公平正義問題，追求以民富優先，帶動國家進一步發展。《建議》明確提出，“堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進”。在共享改革發展成果上，還有不完善的地方，經濟社會發展存在不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，特別是區域發展不平衡、城鄉發展不協調、產業結構不合理、經濟和社會發展“一條腿長、一條腿短”等矛盾仍很突出。并且，隨著我國人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平持續提高，但仍存在收入差距較大、社會矛盾增多、部分群眾生活比較困難等問題，全面建成小康社會還有不少“短板”要補。因此，我們必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，維護社會公平正義，加強社會權利的司法保障，作出更有效的制度安排，保證人民平等參與、平等發展權利，使全體人民在共建共享中有更多獲得感，實現全體人民共同邁入全面小康社會。

（作者系北京市第四中級人民法院副院長）