國家治理的指數化評估及其新指標體系的構建

高奇琦,游騰飛

(華東政法大學政治學研究院,上海201620)

關于國家治理的研究已成為中國學術界新的理論熱點。國內學者對這一概念的研究走在國際學界的前沿,但是仍然存在概念操作化研究較少的問題。國家治理理論是一個系統理論。本文課題組所推動的國家治理指標體系研制工作,通過科學的操作步驟對國家治理的基礎性、價值性和持續性等一級指標進行逐級評估,并形成了2015年度國家治理指數報告。通過該指數的測量,可以準確對中國近年來的發展成就作出客觀評價,并有助于中國在國際制度性話語權上增強影響力。

1 國內外在國家治理方面的學術研究

關于國家治理的研究首先應該回溯西方的政治發展理論。國家治理概念的提出和研究,是對西方政治發展理論第三個階段中所處困境的適時回應。西方的政治發展理論大致可分為三個階段。第一是現代化理論階段,以華爾特·羅斯托、塞繆爾·亨廷頓、阿歷克斯·英格爾斯等學者為代表。羅斯托認為,現代化首先是經濟現代化,經濟現代化一般要經歷五個階段[1]4-6。亨廷頓認為,政治現代化是政治發展的重要組成部分[2]7。英格爾斯提出了“現代人”的概念,認為國家的現代化首先是國民的現代化[3]20-21。這一階段現代化理論的核心觀點是,政治發展是一個宏觀的整體發展,政治發展即政治現代化。

第二是民主化理論階段,以亨廷頓、拉里·戴蒙德、丹克沃特·羅斯托和弗朗西斯·福山等人為代表。戴蒙德指出,全球其他類型的國家均可以實現向民主政體的轉變[4]7。丹克沃特·羅斯托提出民主轉型的基礎理論。他建立了民主轉型的“動態模型”,用來敘述與解釋民主轉型的路線、過程及其可能結果[5]。福山拋出了歷史終結論,認為人類歷史正走向終結,西方自由民主制度將成為普世性的人類政府最終形式[6]。

第三是后民主化理論階段。近年來,西方理論界面對少數新興民主國家的民主回潮和國家衰敗現實,開始了對民主化理論的反思。至于具體的反思結果是什么,西方世界還未達成共識。但是,一些學者已經有一些獨特的看法。喬爾·米格代爾重新回歸了以“國家”為中心的研究范式[7]188。查爾斯·蒂利對民主化的內涵做了新界定,開始否定民主化的單一路徑和普遍性,并提出了“去民主化”的概念[8]。英格爾哈特認為,現代化并非僅有西方化或美國化的模式[9]。甚至連最早提出民主化理論的西方學者也開始了自我反思。譬如,戴蒙德用“民主回落”來描繪全球民主衰落現象[10]。福山重新對全球政治史進行了梳理,并在政治秩序的起源中尋找到了政治發展的關鍵三要素(國家能力、法治和問責制民主),并認為國家構建能力至關重要。

在國內學界批判西方民主化理論的過程中,有關國家治理的學術討論逐漸升溫。國家治理受到學界的廣泛關注要歸功于十八屆三中全會報告。需要指出的是,目前國內有關國家治理的理論發展已經走到西方的前面。西方學者在政治發展理論第三階段還在猶豫,盡管福山提出了類似的概念,而國內學界關于這一問題的學術成果數量更多,也更深入。不過,國內學者雖然對國家治理進行了集中研究,但這些研究成果仍然存在較為明顯的局限性：一是在研究方法上過于偏重理論的抽象思辨而實證的比較研究較少；二是在研究概念上尚未形成一個明晰的具有操作化的解釋框架。“在一個好概念的形成過程中,操作化是概念構建的組成部分,而非概念構建完成后的增補。”[11]因此,國家治理的概念化形成過程中需要同時進行操作化的研究。此外,在進行指數操作化研究的時候,首先需要對國家治理進行概念化的抽象。

國家治理是指國家范圍內的治理,是一種綜合性的分析框架。國家治理不等同于國家主義。國家治理既是對民主化理論的反思,也是對現代化理論的回歸與超越,回到了整體性思維的理論范式。民主化窄化了政治發展理論的議題,而國家治理則回到了一個系統性的理論框架。國家治理的系統理論強調自發性、整體性和階段性三者的相輔相成。自發性是指國家治理遵循自主演進的發展邏輯。整體性體現為基礎性指標、價值性指標和持續性指標3個一級指標的整合。階段性體現為不同階段的國家治理重心不同。如低度經濟國家的國家治理重點是基礎性指標,而發達經濟國家的重點是后面兩個。自發性說明國家治理的路徑選擇多樣,整體性說明國家治理的涵蓋內容豐富,階段性說明國家治理的發展層次多重。

2 西方國家治理的指數化模式及其問題

西方學界關于概念的指數化研究較為流行,在現代化理論階段就有大量的研究成果出現。在現代化理論興起階段,關于現代化的量化指標研究就已經成為該研究領域的一大主流方法。西方治理指標的研究最早來源于學者對于現代化的評價標準。起初,國外對現代化標準的評價是質性和寬泛的,比如提出了現代化八項標準的箱根模型和列維模型。由于質性評價標準很難達成一致和共識,學者轉而開始提出現代化標準的量化評價指標體系。比如布魯斯·拉賽特通過對發達國家和不發達國家的比較后,提出了現代化指標體系的11個量化標準[12]。

一般說來,西方治理指標在價值偏好、指標測定和測量路徑等三方面存在明顯缺陷。首先,西方治理指標存在強烈的價值偏好。西方的系列治理指標實質是披著“現代化”外衣的西方價值觀衡量標尺。這種測量指標以所謂“中立性”為招牌,運用科學根據來證實其價值觀的普適性和客觀性。它以西方民主、自由、平等和法治作為唯一價值評判標準,將其計算出來的指標和排名視為自然存在的客觀狀態。“自由之家”的自由度指數價值偏好尤其明顯。波倫·帕克斯頓等人通過因子分析,對自由度指數進行了意識形態偏見的測量。他們發現“自由度指數的打分一貫偏向于基督教國家和西方國家”[13]。西方治理指標研制的根本目的,一方面是創造和掌握全球民主政治的話語權,另一方面是成為對非西方國家進行干涉和指責的“數據武器”。

其次,西方治理指標存在指標測定設計上的弊端。這些弊端主要體現在四個方面：一是這些治理指標普遍偏重對經濟領域的測量,生態和環保方面的指標設計缺失。二是現有治理指標也沒有考慮到信息社會的特征,缺少對通訊設備、互聯網等方面的測量。三是這些指標中對基礎設施指標的考量不足。基礎設施是社會的物質承載體,基礎設施不足會影響社會功能的發揮,制約經濟的運行。因此,馬特·安德魯斯等人認為：“西方的治理指標只能測量出治理存在的問題,而并非對治理的概念進行全面、準確的測量。”[14]四是西方治理指標的權重設計相對不合理。

最后,西方治理指標在測量路徑上的客觀性受到質疑。托德·蘭德曼按照測量所使用的統計方法將測量指標劃分出三種類型：基于量表標準的數據集、基于問卷調查的數據集和基于事件的數據集[15]4-10。西方治理指標所依賴的測量數據類型多為來源于問卷調查的主觀數據。依據調查問卷轉換來的數據常常帶來這幾個方面的問題。一是按照統計學的一般認識來說,指標測量的來源數據越客觀,則指標解釋力越強。然而,西方治理指數的數據來源,絕大多數都是主觀調查問卷。此類數據通過將問卷調查的主觀感知按照評分標準轉化為1～10的得分。通過該種方法獲得的數據類型屬于定序數據。由于定序數據的獲得受主觀影響較大,因此測度等級偏低。二是有的治理指數在得分上采用專家直接打分。專家打分的方式是一種簡單的主觀賦分的方式。專家的教育背景、價值觀和感知水平直接決定了指標評分存在不準確性和隨意性的弊端。三是問卷調查的樣本數量較小,難以達到統計基本標準。比如“世界法治指數”在測量中國法治情況的時候,只在中國的3個城市發放了總計僅數百份調查問卷。這個調查的樣本量無疑過小,容易導致置信區間出現問題,進而導致結論的可靠性不高。由于西方學者在指標研制的價值偏好、指標測定和測量路徑等方面存在明顯缺陷,所以在現有的西方各類指數中,中國的得分都不理想。特別是一些西方的政治類指數排名中,中國基本都處于比較靠后的位置①比如在國家清廉指數2015年的排名中,中國在175個國家中排在第80名；在人類發展指數2015年的排名中,中國在187個國家中排在第90名；在世界法治指數2015年的排名中,中國在102個國家中排在第71名。。

綜上,西方治理指數經歷了半個多世紀的發展,已經成為西方文化傳播的有效工具。在信息革命的全球治理新形勢下,指數作為學理知識和價值觀傳播的數據可視化載體,其話語導向正在變得日益重要。特別是隨著“互聯網+”和大數據時代的來臨,指標體系的數據來源愈加多元和便利,指數的輻射效應也日漸加大。由于現有的西方治理指數難以準確反映全球國家治理的真實情況,因此一個更加合理的國家治理指數的研發無疑具有時代意義。

3 中國國家治理指數的研究與主要的指數化模式

如上所述,雖然中國學界關于國家治理的研究已經走在理論界的前沿,但是關于國家治理指數化的研究仍不夠深入。客觀來說,西方學界對學理知識的指數化操作,本質上是對科學主義和實用主義傳統的一貫沿襲。剔除西方的價值觀偏見后,中國學者可以借鑒并完善西方指數研制的理念和方法,推動國家治理理論朝前發展。在國內學界,已有一些學者嘗試對國家治理進行指數的構建。但是這些嘗試在短時間內還難以超越西方主流指數的影響力。國內在國家治理相關領域的主要的指數研究與構建包括：

中國發展指數(RCDI)。該指數由中國人民大學自2007年起開始發布。這一指數的目的是測量我國不同地區社會與經濟發展的狀況及差異。這一指數受到聯合國人類發展指數的啟發,并在其基礎上修正。RCDI指數共有4項一級指標：健康指數(包括出生預期壽命、嬰兒死亡率、每萬人病床數等次級指標)、教育指數(包括成人文盲率、大專以上程度人口比例等次級指標)、生活水平指數(包括農村居民年人均純收入、人均GDP、城鄉居民年人均消費比、城市居民恩格爾系數等次級指標)、社會環境指數(包括城鎮失業登記率、第三產業增加值占GDP比例、人均道路面積、城市居民人均居住面積、省會城市API、人均環境污染治理投資總額等次級指標)。該指數是以省級行政區域為單元進行評估,其全部依靠客觀數據,并對省級行政單元進行年度排名。

中國治理評估。這一評估由俞可平教授推動,對國際上的主要治理評估體系做了系統的介紹和梳理,提出了中國治理評估的12個維度：公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務和廉政。并在這些維度下共設立了114項次級指標,構成了一個完整的評估指標體系[16]。該框架內容非常全面,并且次級指標對上一級指標的指向非常清楚,但由于所涉及指標數量過多,同時部分指標為主觀指標,因此操作化的難度比較高。此外,何增科教授提出中國善治評價理論指標體系、中國低收入人群優先和性別敏感的民主治理評價框架、中國公共治理評價指標體系等3套評價體系。然而,遺憾的是,這些指標體系并未進行實際測量和發布[17]。

人類綠色發展指數。北京師范大學李曉西教授在聯合國人類發展指數的基礎上提出了人類綠色發展指數指標體系,分為“社會經濟的可持續發展”(包括貧困、收入、健康、教育、衛生、水6個領域)和“資源環境的可持續發展”(包括能源、氣候、空氣、土地、森林、生態6個領域)兩大類和12個具體領域,并從每一個領域中選擇一個代表性指標來進行測度。譬如,用“低于最低食物能量攝取標準的人口比例”來測度貧困。這一指數的指標權重采用平均分配,同時其數據全部采用二手的客觀數據。他在這一指標體系基礎上,測評得到123個參評國家的人類綠色發展指數及排名(統計數據年份為2010年)[18]。這一指數的成果在學術刊物上發表,然而這一指數僅進行了單次測量,未持續和定期發布。

國家治理質量監測指數。該指數由南開大學景維民教授團隊主持研發。該指數由政治穩定性與政府能力指標(包括經濟掌控力、腐敗程度、國防能力等支撐指標)、市場有效性與經濟發展指標(包括市場機制、宏觀經濟、產業發展等支撐指標)、社會穩定性與社會發展指標(社會發展、社會穩定、社會福利與保障等支撐指標)3項一級指標和9項支撐指標構成。在9項支撐指標下共有26項可以直接測度的次級指標。次級指標的權重分配在專家打分的基礎上匯總得出。景維民團隊采用這一指標體系對中東歐、前蘇聯以及東亞國家中選取了18個轉型國家進行了測度[19]。與人類綠色發展指數一樣,這一指數的成果也只是進行了學術發表和單次測量,并未進行持續發布。

總的來看,盡管國內學界在國家治理相關指數上已經取得了許多重要的研究成果。然而,國內學者在國家治理指數的研發方面仍然存在可以改善的方面：一是由于開發時間相對較短,因此缺乏對這些指數進行進一步的修正和完善；二是研發團隊的整體實力不夠強,缺乏研究機構的整體性支持,也缺乏足夠的、持續的資金支持,致使這些指數難以定期發布年度報告；三是從指數研發團隊人員教育背景來看,指數研發人員多具有統計學和經濟學教育經歷,而缺乏相應的政治學學科訓練。因此,結合國內外的實踐來看,構建新的合理指標體系具有時代必然性。

4 構建新型國家治理指數的步驟及其評估指標體系

國家治理是國家范圍內的治理,是一個整體性的概念。國家治理又是對民主化理論的反思,是對現代化理論的回歸與超越,回到了整體范式和系統框架。因而國家治理理論是一個系統的理論框架,強調自發性、整體性和階段性的相輔相成,對國家治理進行測量的國家治理指數同樣具備系統的集合性、相關性、層次性和整體性特征。指數是評估學中的重要工具。簡單來說,統計指數是表明社會經濟現象在不同時期數量對比關系的相對數。國家治理指數是對國家這一系統的治理情況進行量化測量和評估的指標體系。國家治理指數將國家治理作為一個評價系統,遵循系統的集合性、相關性、層次性和整體性分析的數理原理。在這一理論指導下,我們于2014年研制并發布了“國家參與全球治理指數”[20]。2015年,我們又廣泛征求了學界意見,并綜合考慮了數據的可得性、指標的全面性以及指標體系的科學性等問題,按照8個步驟研制了一套新的國家治理指數指標體系。

第一步是確定評估目的。系統的評價目的是系統評價的總綱領。確定明確的評價目的是構建合理的評價系統的基本前提。國家治理指數的評價目的是測量全球主要國家的國家治理質量和狀況。這一評價目的可通過國家治理的各個方面來進行綜合衡量和分析計算得出。

第二步是確定評估對象國家的數量和類型。課題組主要依據GDP總量、人口數量和數據可獲取性等3個標準,選取了111個數據評估對象國家：亞洲29個,歐洲37個,非洲14個,大洋洲6個,北美洲15個,南美洲10個。這些基本上涵蓋了全世界絕大部分具有世界或地區影響力的國家。

第三步是設計系統評價的指標體系。國家治理的整體性體現為基礎性指標、價值性指標和持續性指標3個一級指標。這3項一級指標之間的邏輯關系為：一是基礎性指標涵蓋設施、秩序和服務3個二級指標。其中,設施是第一位的,保證了人與人、人與物之間的一種臨近性和便利性,秩序可以保障人和設施的運行良好,服務則是能夠提升生活質量的公共產品。二是價值性指標涵蓋公開、公平和公正3個二級指標。公開體現的是國家治理的透明性,公平體現的是國家治理的平等性(即每個公民所普遍性享受到的基本福利),而公正則體現了國家治理的正義性(即對弱勢群體的特殊性保護)。三是持續性指標涵蓋效率、環保和創新3個二級指標。效率能夠體現國家治理在限定時間內的效能和速率,環保希望衡量的是國家治理對環境資源的消耗和破壞程度,創新則反映國家治理再發展的能力。在確定了一級指標后,課題組將兩次使用德爾菲法：第一次是用該法提出備選的三級和四級指標,第二次則是用該法排除那些存在共線性的指標。同時,在9項二級指標之下分別設三級和四級指標。各級指標具有逐級的涵蓋性,而四級指標具有直接的可測量性和數據可得性。具體如表1所示：

表1 國家治理指數(NGI)的評估指標體系

(續表1)

第四步是科學劃分各級指標的權重。權重系數的設定,直接關系到評價指標體系的科學性和公正性,也是最容易引起評論者批評的關鍵。因此,國家治理指數下的一級和二級指標權重通過層次分析法來確定。層次分析法(AHP)是對難于完全定量的復雜系統做出決策的數學建模方法。層次分析法將目標分解為多個目標或準則,進而分解為多指標的若干層次,然后用求解判斷矩陣特征向量(定性指標模糊量化)的辦法,求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優先權重,最后再用加權和的方法遞階歸并各下級指標對總目標的最終權重。層次分析法是目前針對非線性復雜系統進行分析的常用方法之一。由于根據層次分析法進行手工計算各級指標權重的工作量過于繁重,本指數采用了YAAHP層次分析軟件進行計算。先讓專家打分,每位專家就每兩項二級指標間的關系(如A指標相當于1/3個B指標)進行打分,然后YAAHP層次分析軟件再將N個(一般為30個)專家的打分結果進行匯總后得到每項指標的權重。確立了一級和二級指標間的權重關系之后,研究組對其他幾個等級的權重進行線性分配,即平均分配三級和四級的指標權重。

第五步是數據挖掘。國家治理指數所依賴的數據類型均屬于客觀數據,不包括運用調查問卷進行打分的主觀感知數據。客觀數據的有效性比主觀數據高。由于本次研究的評估對象過百,測量的四級指標有55個。因此,國家治理指數的數據挖掘工作十分繁瑣和困難。數據的采集方式主要有兩種：第一種是通過國際組織或國家的官方統計網站抓取可獲得的公開數據(如有效專利數量)；第二種是分級后通過計算數量可得到的數據(如立法信息公開完整度)。

第六步是數據標準化。在數據分析之前,通常需要先將數據標準化,利用標準化后的數據進行數據分析。數據標準化也就是統計數據的無量綱化。本項目采用“最小-最大標準化(Min-Max標準化)”的數據標準化處理方法。經過此種標準化處理,原始數據均轉換為無量綱化指標測評值,即各指標值都處于同一個數量級別上,可以進行綜合測評分析。需要指出的是,在進行無量綱化處理過程中,有些數值為0的指標都被賦予了最小數值0.01,以保證合成指標時不會出現整體乘積為0的現象。Min-Max標準化方法是對原始數據進行線性變換。設MinA和MaxA分別為屬性A的最小值和最大值,將A的一個原始值x通過min-max標準化映射成在區間[0,1]中的值X,其公式為：新數據=(原數據-極小值)/(極大值-極小值),即：

第七步是建立起系統分析的計量模型。所謂建立分析模型,是指以圖形、符號及數學運算方法來對被評價系統進行分析。國家治理指數的計量模型為加權聚合模型,表達為：

其中,Y是最終得分,Xm分別代表各個評價指標,Wm為各個指標權重系數。具體來說,通過計算每一個不同層級的指標得分,最后加權合成總得分。

第八步是分析檢驗。建模計算之后,研究組將對測量結果進行檢驗判斷,如果測量結果符合預期期望,則可以進行最終的評估和排名。否則,研究組將從因素分析、數據挖掘、模型建立等方面進行檢查和修正,逐步得到期望結果。

5 結語

具體而言,國家治理的系統理論及其指數化成果在理論和實踐上都具有突出意義。首先,這些成果有助于國內學者在國際政治發展的知識理論競爭中占據學術制高點。在西方政治發展理論研究的三個階段中,“后民主化理論”的“后”反映出西方理論界對民主化理論的反思,但同時也表明新的理論共識并未產生。在前兩個階段中,國內學者主要扮演了學習者的角色。但是,近年來國內學者關于國家治理的討論實際上在回應西方政治發展理論第三個階段遭遇的困難。本文提出的國家治理的系統理論強調自發性、整體性和階段性三者的相輔相成。國家治理系統理論的提出,能夠促使國內學界逐漸對國家治理的概念達成基本共識。國家治理指數的構建,不僅能夠進一步厘清國家治理的概念,而且能夠對中國的國家治理現代化水平進行較為準確的評估。

其次,國家治理系統理論和指數的構建在實踐層面具有多重意義。第一,國家治理指數的構建可以在一定程度上突破西方的政治指數霸權。目前世界上有影響的政治發展指數都是由西方國家主導發布的。在這些指數相關排名中,中國的排名往往都比較低。在西方的有色眼鏡之下,中國近年來的發展努力并沒有在指數排名中得到充分體現。第二,國家治理指數的研發可以為中國推進“一帶一路”戰略提供相關國家的風險評估。“一帶一路”戰略是未來中國外向型發展的大戰略,而目前國內學術界對這些國家的國別研究和比較研究還非常薄弱,特別是在相關國家的具體數據采集上。在大數據時代,對這些國家的比較研究不能僅僅停留在對其一般性知識進行總結的定性判斷上,而是需要建立在對這些國家的跨國大數據采集和挖掘上。在大數據采集的基礎上,國家治理指數可以為中國在“一帶一路”國家的投資風險評估以及未來亞洲基礎設施投資銀行的建設提供支撐。第三,國家治理指數的開發可以增加中國的軟實力。軟實力是國家實力的重要組成部分。中國在軟實力的建設上還非常欠缺。軟實力主要建立在文化影響力和規則影響力上,而指數是一種非常重要的規則影響力。通過年度排名和社會發布,這些指數的相關信息和內涵會對別的國家產生影響。被評估的相關國家也會對排名的先后順序以及背后的原因進行關注。同時,一些相關國家也可能會參照相關指標和排名來調整自己的治理行為。通過國家治理指數的年度排名,可以將中國對國家治理的一些理解和經驗傳遞到國際上去,并對一些發展中國家產生指導性作用。

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