新常態下促進農民合作社健康發展研究報告（二）

■ 文 / 農業部農村合作經濟經營管理總站課題組

新常態下促進農民合作社健康發展研究報告（二）

■ 文 / 農業部農村合作經濟經營管理總站課題組

（上接2016年11期45頁）

二、引導農民合作社發展的新舉措

《農民專業合作社法》實施十年來，各地各部門依法履職，牢固樹立發展新理念，堅持合作社規范運行、創新發展兩手抓兩促進，充分發揮職能作用，加強協同配合，在指導扶持服務農民合作社建設與發展方面進行了卓有成效的探索。

（一）堅持開放理念，引導合作社多元發展

開放是實現農業現代化的必由之路，農民合作社事業發展秉承開放理念，實現在組織類型、產業領域和要素內容上的多元化發展，提升內在活力。一是大力發展聯合社。農業部與國家工商總局聯合下發做好合作社登記管理工作意見，明確聯合社登記管理事項。14個?。▍^、市）的地方性法規也對聯合社作出具體規定。各地積極引導合作社在自愿互利基礎上采取共同出資、共創品牌、共享利益等方式，組建合作社聯合社。目前全國有聯合社7200多家，涵蓋合作社9.4萬多家，帶動農戶超過560萬戶。安徽、甘肅等省份還成立了省級合作社聯合社。二是穩妥開展合作社內部信用合作。農業部配合銀監會下發專門通知，要求加強合作社信用合作監管、推動地方落實監管指導職責，引導合作社規范有序開展信用合作。14個?。▍^、市）的合作社地方性法規明確規定合作社可以開展信用合作業務，江蘇、遼寧、安徽等地制定了開展信用合作的指導意見或管理辦法。經國務院同意，山東省開展了合作社信用合作試點，截至2016年7月末，全省有86個縣（市、區）的172家合作社獲得信用互助業務試點資格，參與成員（包括法人成員）1.4萬多戶，65家試點合作社開展了信用互助業務，累計發生互助業務1085筆，互助金額3726.6萬元。目前全國2000多家合作社開展信用合作。三是引導發展股份合作社。農業部從2015年起在黑龍江、江蘇等7個?。ㄊ校└鬟x擇1個縣（市、區）開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點，探索多元入股載體、合理運行機制和政策創設。江蘇、浙江在合作社地方法規中賦予了土地股份合作社法律地位，黑龍江、四川、安徽、河北、湖北等地也積極開展了土地入股合作社、組建土地股份合作社等方面的探索。據農業部門統計，截至2015年底，全國已有8.52萬家土地股份合作社，林地林木股份合作社超過4000家。四川、浙江等地以土地流轉后富余勞動力組建勞務合作社，農民以房屋、廠房入股組建物業合作社。江蘇省將農民從事與農業生產經營服務有關的物業經營、勞務合作、資金互助、消費合作等納入合作社地方條例適用范圍，為各類合作社參與市場活動提供法律保障。江蘇、浙江等結合農村集體產權制度改革組建社區股份合作社，目前，江蘇省經工商登記的農村社區股份合作社達到3620家，浙江省農村股份經濟合作社29489家。

（二）強化督促監管，促進合作社規范有序發展

新常態下的農民合作社，健康發展是第一要務。農業部門以引導合作社依法依章辦事為核心，把規范化建設貫穿指導合作社發展的全過程。一是創新推進合作社規范發展工作機制。2013年7月，國務院批準成立了全國農民合作社發展部際聯席會議，農業部牽頭，發展改革委、財政部等職能部門共同組成。全國聯席會議的建立，通過統籌協調部署支持合作社的重點工作，創新了推進合作社發展的工作機制，形成了支持合作社發展的部門合力。二是出臺規范化文件。2014年，全國聯席會議九部門聯合下發了《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》，明確了合作社規范發展的目標要求、重點任務和主要措施，成為合作社規范化建設的綱領性文件。農業部開展了重點督查，指導督促合作社規范建設舉措真正落地。湖北、江蘇、重慶等15個省份制定了推動合作社規范發展的具體意見，為合作社規范發展提供了制度遵循。三是開展示范社評定監測。全國聯席會議九部門聯合下發了國家示范社評定及監測暫行辦法，實行國家示范社兩年一評定、兩年一監測，確保了國家示范社的整體素質和品牌形象。指導各地因地制宜開展示范社創建，山西、遼寧要求省市縣級示范社監測不達標的絕不通過，江蘇、浙江創建合作社規范化建設整體推進縣，把進入規范化合作社名錄作為合作社獲得財政扶持的前提，引導合作社提高規范運行的主動性。目前，國家示范社達7000家，72名合作社理事長被評為2015年全國勞動模范和先進工作者，14名合作社理事長當選為十八大黨代表，21名合作社理事長當選為十二屆全國人大代表或政協委員，2013年以來已先后有9名合作社理事長榮獲全國“五四青年”榮譽獎章，樹立起了一批可學可看可比的先進典型。四是督促合作社年報公示。國家工商總局實行將合作社年報公示登記管理，促進信息公開透明，將未按時報送年度報告的合作社列入經營異常名錄。農業部及時通報各地經營異常合作社情況，督促各地指導合作社按時報送年度報告，將年報公示列入國家示范社評定監測標準。江蘇省按照“依法監管、規范有序、應報盡報”的原則，將每年4月份定為合作社年度報告公示服務月。五是加強排查整頓。各地加強對不規范和涉嫌違法合作社的清理整頓，安徽、浙江部分縣（市、區）鼓勵合作社主動注銷，由政府承擔合作社注銷費用。河北排查長期不經營和涉嫌非法集資違規經營合作社，注銷39家合作社。山西、山東、江西等地排查合作社非法集資風險情況，僅江西就派出1610人排查了103個縣（市、區）的22726家合作社。六是規范財政項目實施。各地對承擔財政項目的合作社加強指導，及時糾正項目實施中存在的問題。海南集中審核清理涉及合作社的財政扶持資金，整改涉及253家合作社，追繳違規合作社專項資金525萬元，將不整改或整改不到位的合作社列入黑名單，5年內不得享受財政扶持。江蘇省檢察部門強化涉農項目檢查和合作社規范運行，對個別合作社理事長因財政資金未量化到成員、涉嫌貪污侵占財政資金的，依法追究責任。

（三）健全指導服務，幫助合作社做大做強

各地各部門切實轉變職能、改進作風，深入基層幫助合作社解決發展難題。指導財務管理，黑龍江五大連池市合作社會計代記賬服務中心在經管部門指導下，為全市1/5的合作社代理會計業務工作，每年提供超過1500次的咨詢服務。海南屯昌縣成立合作社聯合會，聘請專業財務人員為成員合作社統一做賬，規范財務管理。建立合作社大數據。農業部建立了國家示范社管理與監測系統，實現國家示范社信息化管理。海南建立全省合作社信息管理系統，通過集中采集和電話采集錄入6300多家合作社。面對面指導服務，河南、福建、甘肅、青海等地開展了“千人帶萬社”“專家一對一”“部門定點幫扶”等活動，組織機關干部、農業專家與合作社結對幫扶。福建利用省應急視頻會商指揮系統和農村黨員干部現代遠程教育系統，邀請農業專家、農技人員為農民授課并答疑解惑。創新組織機構，北京、江蘇、安徽、湖北、遼寧等地成立了合作社指導服務中心，為合作社提供全方位多層次服務。北京市成立了農聯服務中心，宣傳合作社建設成果，展示和銷售合作社名特優農產品。

（四）創新財政支持，增強合作社發展實力

新常態下充分運用市場機制，創新財政支農機制和支持方式，從給項目給資金的“輸血式”投入轉化為搭平臺建機制的“造血式”扶持，發揮財政資金杠桿作用，撬動金融和社會資本支持合作社發展。一是建立信貸擔保體系。農業部2014年—2016年在8省（市）開展合作社貸款擔保保費補助試點，鼓勵擔保公司為合作社提供貸款擔保，創新財政支農機制，放大財政支農政策效應，有力撬動了金融資本支持合作社，為支持新型農業經營主體做大做強，探索建立政策性農業信貸擔保體系的新路子奠定了扎實基礎。2014年—2015年，試點為合作社提供貸款擔保340筆，總擔保金額6.83億元，平均每筆貸款200萬元，擔保貸款放大比例高達1 : 38.2；試點地區合作社繳納擔保費率普遍下降約2個百分點，重慶等地參與試點項目的合作社綜合融資成本降低25.9%。2016年，財政部、農業部、銀監會聯合印發《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》，以建立健全省級農業信貸擔保體系為重點，為農業尤其是糧食適度規模經營的新型經營主體提供信貸擔保服務。二是建立貸款風險補償機制。開展政銀合作，設立合作社貸款風險基金與投資基金，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用撬動金融資本。江蘇設立總規模1.85億元的融資風險補償基金，與農行江蘇分行、郵儲銀行江蘇分行等5家銀行合作，累計放貸13.07億元。上海2015年對近400家具有一定生產經營能力和規模、運行規范的合作社給予貸款貼息和擔保費扶持。廣東創新“政銀?！蹦Ｊ?，2014年—2015年投入1.5億元，為貸款合作社全額補貼保費、補貼50%的貸款利息及設立超賠資金，扶持示范社開展關鍵項目。湖北枝江開展“政銀保”試點，通過組建聯合社、風險補償基金與合作銀行構建“合作社+金融”服務體系，為316家合作社等新型經營主體提供貸款4.65億元，有效貸款需求滿足率達81.12%；通過實行基準利率、減免擔保費、保險保費補貼等降低貸款成本，新型農業經營主體涉農貸款年均利率5.85%，累計節約融資成本1400多萬元。三是開展信用體系建設。浙江省建立合作社信用評價指標體系，開展合作社評信用信工作，近三年分別評定6256家、6517家、8960家。

（五）強化人才培養，提供合作社發展的智力支持

合作社發展是第一要務，人才是第一資源。中央高度重視合作社人才隊伍建設，各地各部門完善人才政策，加強農民合作社帶頭人培養，積極開展職業培訓和學歷教育，吸引中青年骨干參與合作社發展事業。一是鼓勵返鄉人員領辦創辦合作社?！秶鴦赵恨k公廳關于深入推行科技特派員制度的若干意見》支持科技特派員創辦、領辦、協辦專業合作社，圍繞農業全產業鏈開展服務。農業部會同有關部門先后實施了推進農民創業創新行動計劃、農村青年創業富民行動、農民工開發農業農村資源返鄉創業行動計劃，共同支持返鄉農民工、退伍軍人、農村青年等以合作社為平臺開展農業領域的創業創新。二是加大培訓力度。2015年，中央財政投入職業農民培訓經費11億元，培育了包括合作社骨干人才在內的約100萬新型職業農民。各地科學設置培訓課程，拓展了電子商務、物聯網、品牌創建等培訓內容，2015年培訓合作社理事長28.7萬人次。天津市實施合作社負責人、財會人員和輔導員三年免費培訓行動計劃，自2015年起用3年時間對市、區縣、鄉鎮三級共400名合作社輔導員進行系統綜合培訓，對工商登記成員戶數50名以上的合作社負責人和財會人員輪訓一遍。江蘇、湖南等還把合作社培訓課堂辦到了臺灣，拓寬了合作社視野，促進了兩地合作社互動交流。三是加強學歷教育。一些高校開設合作社學院或合作社管理方向，為合作社事業培養人才。青島農業大學開設合作社學院，探索合作社本科專業辦學和聯合培養模式。福建省依托福建農林大學等14所農業院校，每年選送1.2萬名青壯年農民免費參加大中專學歷教育和農業職業技能培訓，其中大部分是合作社帶頭人。四是支持高校畢業生進入合作社。自2006年起，人社部、中組部、財政部、農業部等八部門組織實施了高校畢業生“三支一扶”計劃，截至2015年底，累積選拔27.6萬名高校畢業生到基層從事支農、支教、支醫和扶貧服務，其中支農服務9.3萬名，第三輪（2016年—2020年）“三支一扶”計劃提出積極拓展農村合作經濟等領域服務崗位。北京、上海等地把合作社理事長助理納入大學生村官、“三支一扶”人才計劃，幫助合作社引進亟需人才。浙江省對在合作社工作的大學生給予專業技術資格評價、人事檔案保管、集體戶口辦理、村官聘期滿后就業等方面支持傾斜，每年安排500個示范社就業崗位用于高校招聘，招聘的大學生由省財政給予連續兩年經費補助。山東濰坊對大學生領辦合作社的，一次性獎勵最低1.5萬元的創業補貼，每提供一個就業崗位補貼2500元。

（六）引導培育新業態，集聚合作社發展新動能

以市場需求為導向，支持合作社發展新業態，幫助合作社在一二三產業融合發展格局下獲得新空間。一是增強加工能力。農業部會同財政部支持合作社提高農產品初加工發展水平，2015年安排建設資金近4.5億元，合作社增加初加工能力48萬噸。浙江省落實設施農用地、加工項目扶持，不斷引導拓展加工能力，全省近3萬家合作社開展加工服務，其中713家創辦加工實體。二是發展休閑農業與鄉村旅游。四川省通過發展鄉村旅游合作社解決單戶經營規模小、實力弱、水平低等問題，藏區阿壩州理縣丘地村成立旅游合作社，在五年內收入翻了兩番。北京、安徽、廣東等地依托合作社發展休閑農業和鄉村旅游，合作社在觀光采摘、科普教育、休閑娛樂等領域開拓了發展空間。三是促進產業結構調整。一些地方通過政策引導合作社調整產業結構，發展資源節約、綠色生態的農產品生產。北京通州區連續兩年累計投入1140萬元扶持合作社新業態，引導合作社退出低產能、高消耗的產品生產，發展節水農業。四是發展“互聯網+”。陜西每年確定100家合作社開展農社對接與電子商務試點，推動合作社電子商務模式創新。上海推進農業物聯網區域試驗工程，構建農業物聯網云平臺，帶動合作社在標準化種植、信息化管理和安全追溯等方面加快轉型升級。

在肯定發展成效的同時，合作社面臨的困難與挑戰同樣不能忽視。由于合作社已經深度融入經濟社會發展之中，在經濟發展新常態下，受農業生產結構失衡、農業資源偏緊、生態環境惡化、農村勞動力結構變化、農業比較效益低等影響，合作社生產經營中的困難依然較多。就自身而言，合作社仍處于發展的初期階段，總體數量增長快但質量不高、單體分布地域廣但規模偏小、有基本制度但規范不夠。合作社發展正處在爬坡邁坎的關鍵時期，一方面要了解和把握全球合作社發展的變化和趨勢，避免走彎路；一方面亟需政府“扶上馬、送一程”，幫助其走出“成長的煩惱”。（待續）