多元化矛盾糾紛解決機制的審視與構建

文/何占武

多元化矛盾糾紛解決機制的審視與構建

文/何占武

導 讀

黨的十八屆四中全會作出了“全面深化多元化糾紛解決機制改革”重大決策部署。積極探索并建立多元化矛盾糾紛解決機制，既是當今社會發展的迫切需要，又是法治社會的標志，如何探索和構建便捷高效的多元化矛盾糾紛解決機制具有重要意義。本文就建立多元化矛盾糾紛解決機制的傳統法律文化基礎、現實需要、實踐做法等方面提出幾點看法。

有社會就會產生矛盾糾紛，有糾紛就有糾紛解決機制。公正、有效的糾紛解決機制的建立是社會和諧穩定的保障。當前我國正處于社會轉型期和矛盾高發期，各種社會矛盾錯綜復雜，而解決這些矛盾糾紛，不是僅靠法院一個部門所能做到的，必須分流處理，建立和完善多元化矛盾糾紛解決機制。而以非訴訟方式解決糾紛、化解矛盾的中國傳統做法曾被國際司法界譽為“東方經驗”，如何在訴訟外調解與訴訟調解之間，建立一座信息暢通的橋梁、一條銜接轉化的渠道，有效將矛盾化解在基層和萌芽狀態，是奈曼旗人民法院2006年新班子組建以來，研究和實踐的重要課題，為此探索建立多元化矛盾糾紛解決機制的構想應運而生，并取得了良好的法律效果和社會效果。

多元化矛盾糾紛解決機制構建的傳統法律文化基礎

思想基礎。無訟思想是我國傳統法律文化的基本價值取向和具體體現。從歷史的角度來看，道、法、儒三家都主張無訟思想,但三者實現無訟的具體路徑不同。道家的老子追求的是“無為”境界，道家認為“爭”是萬惡之源，老子時常教誨人們要“絕圣棄智”、“絕仁棄義”、“見素抱樸、少私寡欲”。法家大力倡導“以法治國”,奉行重刑主義，主張“以刑去刑”。法家也同樣將“不爭”視為社會人際關系和諧的前提與基礎。在歷史上第一個明確提出并系統論證無訟思想的是儒家的孔子?？鬃拥摹奥犜A，吾猶人也，必也使無訟乎”，是我國歷史上首次明確提出無訟思想的經典詮釋。封建統治者同時通過各種渠道宣傳、強化無訟思想，形成了“家丑不可外揚”、“屈死不告狀”、“寧可私了，不愿官了”的社會管理現狀和儒家教化的社會風俗，厭訴、息訴的觀念在社會公眾之中普遍存在，普通老百姓只有萬不得已時才對簿公堂或“告御狀”，“無訟”被視為社會治理的一種理想境界，“息訴”成為封建社會的重要施政目標。因此，用調解等非訴訟方式解決糾紛，奉行“以和為貴”一直是我國社會在糾紛解決方式上的主要價值選擇。

制度基礎。西周時期，在地方官吏中有“調人”之職，以“司萬民之難而諧合之”。至秦漢時，通過設立秩、嗇夫和三老，掌管道德教化和調解事務。隋唐時期，基層分設鄉正、里正和村正，對民事糾紛進行調解，至元代，依托基層社會組織的“社”及“社長”，廣泛運用調解方式解決民事糾紛。明朝設立“申明亭”，以作為“讀法、明理、彰善抑惡、剖決爭訟小事、輔弼刑治之所”。明中后期，推行“鄉約”制度，到了清朝，調解已經成為民事訴訟常用手段，廣泛應用于民商事糾紛的化解。可見，調解已成為古代統治者實現理想的“無訟”價值取向的一種有效手段，并憑借禮與法的雙重力量，有效化解了大量社會矛盾，維護了古代社會的基本秩序,作為我國古代法律文化的組成部分，其有益成分對當今多元化解決糾紛有較為重要的借鑒意義。

多元化糾紛解決機制構建的現實之需

隨著經濟快速增長，利益格局的深刻調整，我國迎來了社會轉型期。各種矛盾日益呈現出多樣化、復雜化、擴大化、激烈化等特征，如何及時有效地化解糾紛成為一項重大的歷史任務。同時，伴隨著司法改革的推進，“權利神圣”、“司法最終解決糾紛”意識深入人心，并堅持“訴訟至上”、“司法萬能”、“有糾紛找法院”，尤其是人民法院全面推行立案登記制以來，隨著立案門檻降低，大量矛盾糾紛涌入法院，法院工作正在承受著巨大的訴訟壓力：1.案件數量劇增。從奈曼旗人民法院情況看，2013年受理案件3673件，2014年受理各類案件5326件，現處于一線辦案的法官僅42人，人均辦案需200件。近年來，法院受理案件數量一直呈持續上升態勢，疑難、新類型案件與日俱增，有限的司法資源已難以承受案件之重。2.辦案程序復雜。由于辦案規范化管理及當事人不服審判提出上訴、抗訴、申訴等原因，造成當事人認為法院審判程序復雜，審理遲延，久拖不決，使雙方矛盾越積越深，而非訴訟糾紛解決方式以其具有成本低、快速、方便、非對抗性等特點，不僅為當事人提供了直接具體的眼前利益，而且避免了訴訟和庭審的復雜和久審不決、久拖不決等弊端，能夠達到互利雙贏的效果。3.當事人負擔增加。當事人不僅要支付案件受理費、鑒定費，還要承擔律師代理費、車旅費等。提起上訴、抗訴、申訴更要支付昂貴的費用。同時法院為此所付出的人力、物力、財力也不斷增加，新《訴訟費用交納辦法》施行后，訴訟費的收費標準也大大降低，因辦案支出增加與訴訟費收入相對減少帶來法院辦案成本的負效益將越來越影響審判執行工作的正常開展。4.當事人對抗心理不斷升級。將所有糾紛不分青紅皂白地通過法院“依法裁決”并非最佳方案，老百姓的俗話里通常說“一場官司三代仇”，表明案件的裁判有時候并不完全解決糾紛，很可能會有其他衍生矛盾。“一刀兩斷”式的司法裁決，有時不能滿足當事人“理想”中的公正，反而使其對法院、法官的公信度下降，對社會的不滿和對抗程度不斷上升。5.“執行難”問題難解，“空調白判”現象始終難除，造成部分當事人“因訴致貧”?？梢?，司法資源是有限的，多元矛盾糾紛決不是僅僅依靠法院一個部門、僅用法律一種手段就能解決的，面對越來越突出的矛盾糾紛的復雜性、多發性與司法資源的有限性、司法能力的局限性之間的矛盾，必須充分發揮多元優勢，針對各類糾紛的不同特點，相應的部門和組織在黨委的統一領導下，各司其職，各盡其能，因此建立多元化矛盾糾紛解決機制迫在眉睫。

多元化矛盾糾紛解決機制構建的實踐做法

多元化糾紛解決機制，是以訴訟為核心，非訴訟方式為補充的相互配合，相互銜接，綜合運用政治、經濟、法律、行政、教育等多種手段來協調處理社會矛盾糾紛的機制。多元化糾紛解決機制按解決糾紛的主體可分為訴訟和非訴訟兩類方式，非訴訟方式通常包括調解、和解、行政裁決、行政復議、仲裁、信訪等。改革開放以來，我國在繼續發展和完善人民調解制度的同時，大力推行行政調解、司法調解，逐步形成了以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的矛盾糾紛調解工作體系。與此同時，仲裁作為一種糾紛解決方式也迅速發展起來，商事仲裁、勞動爭議仲裁等各類仲裁制度不斷健全完善。盡管當前我國解決社會矛盾糾紛的方式已經十分豐富，但總體上看各種方式的發展程度不盡相同，一些方式的制度化、法制化水平不高，各種方式之間相互銜接配合尚不科學完善。只有進一步整合訴訟、調解、和解、行政裁決、行政復議、仲裁等多種糾紛解決方式，建立健全多元化糾紛解決機制，發揮各種糾紛解決方式在化解不同社會矛盾糾紛中的特點和優勢，才能形成合力，起到事半功倍的效果，有效促進社會和諧穩定。為此，奈曼旗人民法院早在2007年便探索多元糾紛解決機制，制定了《訴訟調解與人民調解對接實施辦法》，充分發揮職能作用，堅持以訴訟調解為中心，積極探索多元化解決糾紛的方法和途徑，努力將訴訟環節向前延伸，將審判領域向外拓展。2009年，又制定了《訴訟調解與人民調解對接規程》，與旗司法局聯合下發文件，在全旗推進訴訟調解與人民調解銜接工作。2010年，拓展調解聯動平臺，向學校派出法制副校長12名，在做好法制教育的同時，協助校方調處發生在校園內的矛盾糾紛；針對類型化、專業化糾紛日益增多的趨勢，在派出所、交警隊、醫院、工商、衛生、交通、工會等部門設立巡回法庭和法官工作站，同時，注重發揮勞動人事爭議仲裁、商事仲裁、農村土地承包仲裁等仲裁機構的解決糾紛作用，協同化解矛盾糾紛，2014年以來全旗90%的勞動爭議糾紛、84%的交通事故糾紛、62%的醫患糾紛在訴前得以解決。2015年，奈曼旗人民法院主動與旗綜治辦、司法局等部門聯合出臺《奈曼旗多元化糾紛解決機制實施辦法》，加強法院訴訟服務中心與人民調解組織、社團行業組織、行政機關“三項對接”，實現聯動化解矛盾糾紛；打造人民陪審員、專業組織、律師與特邀調解員“四支隊伍”，協調社會力量共同參與化解矛盾糾紛。

一是搭建多元化解決糾紛平臺。針對轄區面積大，居住分散，部分村屯交通不便的實際，為了便于訴訟調解與人民調解的相互配合，切實方便群眾解決糾紛，減輕群眾負擔，奈曼法院改變以往“傳喚當事人到庭”的傳統辦案模式，變“被動辦案”為“能動司法”，讓法官脫下法袍、放下法槌、走出法庭，到群眾中去辦案，解決糾紛。2009年年初，投資70余萬元購置三臺巡回辦案專用車，車內按照流動法庭的功能設置，配備筆記本電腦、便攜式打印機和遠程簽章系統等功能齊全的現代化設備。在交通不便的邊遠地區設立21個巡回辦案點，在每個行政村和每個自然村，都聘請了巡回辦案聯絡員，公布聯系電話，發放便民聯系卡，實行預約立案、就地立案、就地審理、就地化解矛盾糾紛，形成了以法庭為中心，各巡回審判點為支點，巡回辦案車為連線，覆蓋全旗每個自然村的點線面結合的巡回辦案網絡，最大限度地把矛盾糾紛及群眾反映的問題化解在一線，最大限度地滿足人們解決糾紛的需求。

二是構建科學的糾紛分流機制。根據不同的糾紛類型、糾紛難易，選擇和解、調解、仲裁、司法等豐富多彩、形式各異的解決糾紛辦法，暢通糾紛解決的途徑，引導指引當事人選擇合適的解決糾紛方式和解決糾紛主體。1.訴前引導。設立訴訟服務中心，對案情簡單、爭議不大的民事案件，在征得雙方當事人同意后，暫緩立案，先由糾紛當事人所在地或糾紛發生地人民調解組織進行調解，實現立案環節矛盾糾紛的過濾和分流，引導當事人形成正確、理性的糾紛解決觀念，為當事人提供最佳的糾紛解決建議，使雙方當事人在未“對簿公堂”前，通過寬松的形式，簡潔的程序，平和的環境，靈活多樣的方法，最終使雙方握手言和。2.委托調解。充分利用人民調解員來自基層，來自群眾，人熟、地熟、情況熟等特點，對民間糾紛能夠第一時間發現，第一時間調解，及時達成調解協議，快速有效化解矛盾糾紛的優勢，對于有可能通過人民調解解決的，在征得當事人的同意后，出具委托人民調解書，將案件委托給人民調解組織進行調解。2014年以來，奈曼法院共委托人民調解組織調解糾紛750件，調解成功668件，調解成功率達89%，大大減輕人民法院作為“最后一道防線”的工作負荷。3.邀請協助調解。如涉及婚姻家庭、鄰里糾紛等案件，注重聽取群眾意見和建議，了解糾紛發生的起因，邀請村干部和調解員共同開展調解工作。同時，完善特邀調解組織及特邀調解員名冊制度，探索特邀調解組織及調解員的資質認證制度，進一步拓寬選任領域。健全特邀調解組織及調解員的工作考評及退出機制，完善名冊的公開機制及使用流程，提高名冊使用率。推動建立律師調解員制度，探索建立律師調解有償收費機制，拓寬律師調解領域，推進律師作為中立第三方調解員在多元化糾紛解決機制建設中的作用。

點 睛

司法資源是有限的，多元矛盾糾紛決不是僅僅依靠法院一個部門、僅用法律一種手段就能解決的，必須充分發揮多元優勢，針對各類糾紛的不同特點，相應的部門和組織在黨委的統一領導下，各司其職，各盡其能，因此建立多元化矛盾糾紛解決機制迫在眉睫。

三是拓展工作職能。奈曼法院在抓好審判執行第一要務的同時，找準工作定位，依照《人民調解法》賦予的職能，促進人民調解組織作用的發揮。1.發揮好引導作用。在立案階段，主動向人民群眾宣傳《人民調解法》和人民調解工作職能及作用，引導群眾盡量通過人民調解組織解決民間糾紛。2.發揮好指導作用。通過選聘人民調解員擔任人民陪審員、組織人民調解員旁聽庭審、主動邀請人民調解員共同參與調解，提高其調解技能和調解水平。加強對調解員的業務培訓。通過授課、案例研討、專題講座、巡回辦案等形式，提高人民調解員的法律水平。3.發揮好支持作用。第一，申請支付令。對以金錢給付為內容的人民調解協議，如果負有給付義務的一方當事人不履行該協議時，無對等給付義務的另一方當事人可依據人民調解協議直接申請支付令，要求強制對方當事人履行金錢給付義務。第二，申請出具民事調解書。在訴前調解中，對于法院引導訴外調解，調解成功的糾紛，根據當事人的意愿決定是否立案。當事人需要出具民事調解書的，予以立案，并由審查法官審核調解協議并制作民事調解書，使調解協議具有法律上的強制執行力。第三，申請司法確認。對人民調解、行政調解和行業性、專業性、社會性調解組織調解達成的協議，可向人民法院申請確認法律效力。通過司法確認，將替代性糾紛解決方式引入訴訟程序，對人民調解協議效力依法認可，對行業慣例和行政規范給予尊重，較好地處理了替代性糾紛處理結果與訴訟解決糾紛效力的銜接。2014年以來，奈曼法院確認人民調解協議132件，95%以上及時得到了履行。

多元化糾紛解決機制取得的效果

提高了調解率，緩解了審判、執行和涉訴信訪工作的壓力。2007年至2012年，6年間，奈曼旗人民法院共審結民商事案件14019件，調解、撤訴件11515件，調撤率為80%；審結行政案件41件，經協商化解爭議后原告撤訴32件，撤訴率為78%；辦結執行案件2930件，以執行和解方式結案2315件，占執結案件總數的79%。其中，2012年民事案件調解撤訴率為79%，刑事自訴及附帶民事賠償案件的調撤率為98%，行政案件調撤率為78.5%，執行和解率為77.4%，一審服判息訴率為95%。以上各項比率比大調解工作推行前的2006年分別上升了23、12、5.13、6.13和4個百分點。群體性事件、民轉刑案件、涉法涉訴信訪案件，集體上訪數量分別下降了13個百分點，真正將矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態。同時，審判力量得到有效整合，使法官騰出精力潛心研究審判，審理重大疑難案件，做出的裁判也更加貼近案情實際，當事人服判息訴率明顯提高，使有限的司法資源發揮出最大功效。

引導群眾經濟便捷地解決矛盾糾紛。多元化糾紛解決機制為基層群眾提供了更多的選擇空間，訴訟、民調和仲裁的作用得到充分發揮，基層群眾逐步摒棄了將權利意識等同于訴訟意識的偏見，不再過于依賴單一的訴訟來解決糾紛，更加主動、靈活地選擇解紛之路。其堅持效益優先原則，以成本消耗為標準，充分考慮自身經濟負擔，選擇效率高、成本低的解決方式，一些當事人不再選擇訴訟的“獨木橋”，真正實現了“以最小的投入，實現最大的效益”。

激發人民調解、行政調解及其他非訴訟調解工作的活力。法官在辦案中，主動向當事人宣傳人民調解解決糾紛的便捷、低成本、有利于緩和矛盾、維持當事人之間和諧關系等特點和優勢，引導當事人通過訴前調解、委托調解、協助調解等方式解決糾紛，增強了基層組織、有關部門共同化解社會矛盾糾紛的意識，也為人民調解組織、行政機關和行業協會等開展調解工作、展現調解優勢、提升他們在群眾中的信任度和影響力，搭建了廣闊的舞臺，增強了非訴調解組織和人員的積極性、主動性。

整合調解力量,形成工作合力。第一，強化了對矛盾糾紛的預測、排查和控制。法院通過與基層調解組織、有關行政機關和行業組織建立經常性信息溝通和反饋機制，對矛盾糾紛的苗頭性、傾向性及時排查摸底、分析預測，及時協調糾紛各方的利益關系，把矛盾糾紛納入依法理性解決的軌道，化解在產生負面效應之前，增強了工作的針對性、預見性，增強了融入大局、服務大局的積極性、主動性。第二，強化了對突發性、群體性糾紛的調處。專門組建了突發性、群體性糾紛調處小組，主動與黨委政府溝通匯報，對發生在轄區內的突發性、群體性事件，提前介入。第三，強化了對調解資源、手段和方式的運用。通過立案前引導、鼓勵當事人利用非訴訟糾紛解決方式來解決糾紛；通過在訴訟程序中委托、邀請社會力量協助調解，直接將非訴訟調解引入訴訟程序；通過對非訴訟調解協議的效力確認，賦予其強制執行力，使訴訟調解與非訴訟調解銜接起來，動員社會力量形成合力。

關于建立健全多元化糾紛解決機制的幾點建議

一是進一步發揮黨委的領導核心作用。面對越來越突出的矛盾糾紛的復雜性、多發性與司法資源有限性的矛盾，必須充分發揮政治優勢，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制建設的要求，建立黨委、政府統一領導，綜治機構組織協調，各部門各司其職的糾紛解決體系，全社會共同參與的糾紛解決格局，讓人民群眾更自愿地選擇低廉、高效的調解服務。

二是進一步強化法院的特殊地位與作用。人民法院要繼續發揮主力軍作用，主動加強訴訟調解與非訴訟糾紛解決方式的銜接,完善對非訴糾紛解決機制處理結果的司法審查制度，加大對非訴訟糾紛解決的支持與指導，促進非訴訟糾紛解決機制的多元化發展。

三是進一步加大教育培訓力度。建立調解員培訓機制。對從事人民調解、行政調解、仲裁調解等專業從事解決糾紛人員開展培訓。通過各種渠道，采取集中培訓、以會代訓、個案指導等多種方式，提升調解員的整體素質。

四是進一步加大資金投入力度。地方黨委政府要加強對多元化糾紛解決機制改革工作的政策支持和經費保障，對開展多元化糾紛解決機制建設所需的經費采取政府購買、單獨列支等方式支出。

五是進一步加強對多元化糾紛解決機制的宣傳。繼續把多元化糾紛解決機制的構建納入普法內容，通過新聞、網絡媒體、送法下鄉、法律咨詢等，廣泛宣傳非訴訟糾紛解決機制的功能、特點和優勢，使大家充分了解和認同選擇多元化糾紛解決機制的重要性，引導群眾形成正確、理性的糾紛解決觀，引導當事人運用高效、便捷、低成本的方式解決矛盾糾紛，為多元化糾紛解決機制的運行提供一個良好的社會氛圍。

（作者單位：內蒙古自治區奈曼旗人民法院）