以“三權分置”重構農地權利體系

中國人民大學經濟學院　劉守英

以“三權分置”重構農地權利體系

中國人民大學經濟學院劉守英

農地權利的核心是耕作權。一定要讓種地的人珍惜土地，有穩定預期，愿意在地上投資。農地的主要功能是產出農產品，土地用途管制的目的就是保護耕地的這一功能，不能讓持有土地的人坐等升值或追求資本收益最大化，要讓種地者對土地有獲得感，做不到這一點，農戶只能以持有土地消極對待，不在如何提高土地產出和效益上動腦筋，甚至把地撂荒。

這一輪的“三權分置”，重點也是要解決農村大規模人地分離格局下耕作權的保護與耕作者的務農積極性問題。

與自耕農時代的耕作者不同，現在的耕作者既包括持有承包權并繼續從事耕作的原集體成員，也包括從村內成員手中轉入土地的本村成員，還包括從村內轉入土地的村外經營主體，不同的耕作者的耕作權獲得方式不一，權利安排有別，權利所受的約束也不一樣。現行的以自耕農承包經營權為核心的土地權利體系，難以適應和有效應對人地分離下耕作權的規范和保護，必須根據人地關系變化的現實構建新的權利體系。

重視耕作者的權利，不是犧牲承包權。對于仍然在承包地上耕作的農戶來說，無論是自耕還是村內成員流轉，耕作權是以承包權為基礎的，不存在耕作權侵犯承包權的問題。要探討的是，對于以流轉方式獲得經營權的耕作者，經營權的前景與如何對待承包權關系密切。

由于經營權是從承包經營權派生出來的，是由承包者與經營者以合約議定的權利，后者權能的大小和實現受前者約束。因此，經營權的權利得到落實，前提是承包權得到切實保障，承包權得不到尊重或被弱化，經營權也不會受尊重，耕作者也建立不了穩定的預期。

但是，現在一些輿論以及地方操作者把三權分置簡單理解為就是推動土地流轉，就是造大規模經營主體，把關注點過度片面集中到經營權上，這其實已經“跑偏”，容易造出一些對農戶的不公平政策。如果不注意經營權和承包權的平衡，后果將不堪設想。

“三權分置”的基礎性工作是，做實承包權，讓改革中獲得土地的農民在應對公權力的時候，在城市化過程中，能夠扛得住。“三權”要同等保護，不可以偏，不能為了一個權搞掉其他一個，最后很可能是中間的小農最倒霉。所以，制度安排要非常非常小心。

（來源：《中國經濟時報》）