確權擴能 還權于民
——淄博市農村土地承包經營權確權登記工作紀實

■ 文/趙 勇

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確權擴能 還權于民
——淄博市農村土地承包經營權確權登記工作紀實

■ 文/趙 勇

編者按：土地是農民的命根子，幾千年來，世世代代的農民依靠土地生存和繁衍，土地成為農民賴以生存的信心和保障。新中國初期的土地革命使中國農民真正實現了“耕者有其田”的夢想；改革開放的家庭聯產承包責任制使農民經營自主權得到解放，按勞分配成為現實；當前在中國廣袤的土地上進行的農村土地承包經營權確權登記工作延續了農村土地改革的步伐，為實現“土地承包關系長久不變”和“賦予農民更多財產權利”不懈努力。

2013年4月以來，淄博市采取試點先行、逐步推進的方式，開展了農村土地承包經營權確權登記工作，取得了明顯成效。2015年11月27日，經山東省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收組的驗收，淄博市成為山東省第一個通過省級驗收的地級市。

試點先行引路，以點帶面穩妥推進。淄博市農村土地承包經營權確權登記頒證工作是在兩輪試點的基礎上逐步推開的：2013年4月在47個村開展第一批試點，2013年8月27日在902個村開展第二批試點，2014年2月在全市全面推開。工作過程中，嚴格按照農業部《農村土地承包經營權登記試點工作規程》的要求，重點加強了前期準備、調查摸底、測繪測量、公示確認、登記頒證、建立系統、整理歸檔和檢查驗收等8個工作環節，將“八步工作法”細化為“5階段、14步工作流程”，即：成立機構、制定方案、宣傳發動、組織培訓、前期資料準備、入戶權屬調查、測繪審核、公示確認、簽訂合同、建立登記簿、頒發證書、建立信息系統、整理歸檔和檢查驗收。在全市統一了政策口徑、工作程序、步驟和方法，做到程序不省、步驟不缺、內容不減，時間服從質量，進度服從標準，客觀全面地搞好確權登記；組織編印了《法規文件匯編》、《法規政策問題解答40問》，基本涵蓋了承包地確權登記頒證過程中各村居遇到的大部分問題和矛盾，起到了探索路子、明確方法、宣傳政策、積累經驗的重要作用。

嚴格執行政策，關鍵環節準確把握。堅持以群眾認可為標準，凡是法律法規和現行政策有明確規定的，嚴格按照規定處理；凡是法律法規和現行政策沒有明確規定的，依照法律法規和現行政策的基本精神，充分尊重廣大農民意愿，由村民協商解決。堅持每個步驟都由農民群眾醞釀討論，每個環節都邀請群眾參與，每個爭議都由村民協商解決，每項成果都要公示，并經群眾簽字確認。對承包關系不完善、權利不落實和管理工作不到位的，先予以依法糾正。對土地承包經營權權屬存在爭議和糾紛的，先依法解決，再進行確權登記。對每一個工作環節都確定一個工作重點：在調查摸底階段，以保證“真實”為重點，由鎮、村工作人員深入農戶進行排查摸底，逐戶查清農戶家庭成員原、現狀及承包土地情況。在地籍測繪階段，以保證“準確”為重點，采取統一采購程序、統一測繪方法、統一信息管理軟件的“三統一”管理模式，保障測繪成果的準確；在公示確認階段，以保證“公正”為重點，嚴格公示程序、地點和時間，嚴格農戶簽字確認手續，使農戶既明白自己的承包情況，又通過公開信息監督其他村民的承包情況，避免人情地、關系地等暗箱操作行為；在登記頒證階段，以保證“合法”為重點，按照“發包方申請、鎮辦初審、區縣審核”的程序建立《農村土地承包經營權登記簿》，并向農戶頒發《農村土地承包經營權證》；在歸檔整理階段，以保證“規范”為重點，按照綜合管理類、確權登記類、糾紛調處類和特殊載體類進行分類、整理、歸檔，實行專人專柜保管，實現了全市土地承包檔案管理的標準統一。

積極探索創新，“確權確股不確地”破解難題。通過試點發現，越是土地承包關系穩定的村（居），確權登記頒證工作難度越小；越是經濟發達、土地承包關系發生變動的村（居），確權登記頒證工作難度就越大。隨著確權登記頒證工作的全面推開，部分城區村、園區村及土地面積少、因流轉導致四至不清的村（居）確權登記頒證矛盾逐步顯現。一方面是近郊承包戶的確權呼聲越來越高，另一方面是部分干部的“擔心”越來越大，甚至少數干部出現了抵觸和畏難發愁的情緒，此外還有部分村的土地面積極少，承包到戶已不切合實際。為了盡快解決這些突出矛盾，淄博市根據2014年中央1號文件“充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”的精神，積極探索農村土地承包經營權“確權確股不確地”的有效實現形式。在廣泛調研考察的基礎上出臺了《淄博市農村土地承包經營權“確權確股不確地”工作指導意見》，明確了“控制范圍、民主自愿、依法依規、積極穩妥”4項原則，嚴格了12步工作流程，采取依法依規、民主決議的辦法確立股東成員資格、股權收益分配、股權管理等制度，保障了農戶的合法權益。按照該意見，淄博市對90多個村采取“確權確股不確地”方式完成了承包地確權登記頒證工作，通過確權確股，既保障了承包農戶的承包權和收益權，又保障了經營者的經營權，促進了經濟健康發展，為農村土地承包經營權確權登記工作走出了一條新路。

推進成果應用，抵押貸款激活權能。在全面推進承包地確權登記頒證工作的同時，積極探索農村土地承包經營權三權分置的有效實現途徑，充分利用確權登記頒證工作成果，開展農村土地承包經營權流轉交易和抵押融資平臺建設。在3個區縣和58個涉農鎮（辦）初步建起了土地流轉和抵押融資服務平臺，為流轉雙方提供流轉信息、合同簽訂等服務，為缺乏生產資金的農民和新型農業經營主體探索土地承包經營權和土地經營權抵押融資服務。市政府出臺了農村土地承包經營權《流轉管理辦法》、《價值評估辦法》、《抵押融資管理辦法》（試行）等3個配套文件，截至2015年底，發放《農村土地經營權證》37本，實現土地承包經營權和土地經營權抵押貸款6456萬元。

開展自查自糾，確權成果真實有效。淄博市始終把測繪成果的真實準確作為承包地確權登記頒證工作的生命線，始終如一地重視確權登記頒證成果的準確，保證登記信息資料的合法有效，從嚴控制工作質量。在工作開展期間，市確權辦組織專業技術人員，進行了2次調查測繪成果的準確性檢查，以區縣測繪形成的地籍數據作為基礎數據源進行實測比對，對超出精度要求及其他存在的問題，在全市進行通報并限期整改。工作全面結束后，采取市、區縣聯合檢查的方式，依據農業部登記試點操作規程、三項行業標準以及成果檢查驗收辦法，對全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作進行了自檢、核檢。對2785個村（居）內業成果資料進行了全面核檢，對1390個村居6950戶農戶的證書頒發情況和滿意度情況進行了面對面核實，委托第三方專業公司進行外業成果自檢核查。為增加工作透明度、保障驗收成效，2015年11月9日在《淄博日報》向全市公示市、區（縣）檢查驗收情況。

可以說，農村土地承包經營權確權登記頒證，給農民吃了一顆真正的定心丸，農民拿到鮮紅的印燙著鮮紅國徽圖案的《農村土地承包經營權證》，普遍感到確了權，四至面積清楚，心里更明白了；登了記，權利有保障，心里更放心了；發了證，有法律依據，投入更大膽了。農村土地承包經營權確權登記頒證，在堅持農村土地集體所有的基礎上，既保護了承包農戶的承包權，又保護了土地流轉雙方的經營權、收益權，讓廣大農民享有了更多的財產權利，有效杜絕了村集體隨意調整承包地、隨意收回承包地、違法征占承包地等現象。農村土地流轉交易服務平臺和有形市場的建立，加強了對流轉雙方的服務和管理，通過提供信息發布、政策咨詢、合同簽訂、糾紛調解等服務，規范了農村土地承包經營權的有序流轉和農業規模化經營。農村土地承包經營權和土地經營權的抵押融資探索，激活了農村要素資源，促進了新型農業經營主體的健康發展，也激發了金融部門創新農業金融的熱情，給農業生產注入了新的活力，給新型農業經營主體更大的信心和動力。

欄目編輯：劉媛媛

作者單位：（山東省淄博市農村合作經濟經營管理指導站）