促進農業科技成果轉化的法律保障
——以福建省培育新型職業農民為例

方金華, 顏思婷

(福建農林大學 文法學院, 福建 福州　350002)

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促進農業科技成果轉化的法律保障

——以福建省培育新型職業農民為例

方金華, 顏思婷

(福建農林大學 文法學院, 福建 福州350002)

分析了福建省在促進農業科技成果向新型職業農民轉化中存在法律保障缺失、資金投入少、缺少完善中介服務機構等諸多問題;闡述了農業科技成果轉化應以新型職業農民為主要對象,培育新型職業農民是促進農業科技成果轉化的必然邏輯結果;提出了通過地方立法,在信貸發放、土地使用權流轉、稅收減免、完善中介服務等方面提供法律支持和保障的對策建議。

農業科技成果; 新型職業農民; 法律保障

在當今知識經濟時代背景下,知識創新與運用成為推動社會各行各業發展的重要力量。農業是國民經濟的基礎產業,2012年中央一號文件提出“科技興農”,我國農業目前正處于由傳統農業向現代化農業轉變的發展階段,促進農業科技成果轉化是其轉變關鍵。農業科技成果轉化是指在農業創新階段所取得的科技成果由潛在的、理論形態的生產力轉變成現實的、物質形態的生產力,使農業科技成果在經濟、生態、社會方面產生效益,形成新的生產力的過程。因此促進農業科技成果轉化,提高農業生產力,助力農業發展應當成為應然選擇。

一、 農業科技成果轉化應以新型職業農民為主力軍

新型職業農民比傳統農民有較強的科技意識、職業技能和經營能力,是農業科技成果轉化的主力軍,這也是促進農業科技成果轉化的必然結果。新型職業農民對科技成果轉化具有推動作用,培育新型職業農民本質上就是促進科技成果轉化的過程。主要體現在兩方面:第一,隨著國家推進城鎮化,許多有文化、有能力的農村青壯年勞動力向第二、三產業轉移,農村出現了大量被拋荒土地,傳統農民的數量急劇減少,務農勞動力兼職化現象突出[1];第二,據《中國農村統計年鑒》統計,我國農村人口中勞動力文化水平高中及以上所占的比例僅有17%[2],文化水平普遍性偏低,對現代農業科技的理解和接受能力差,農民的學習能力與所受教育程度成正比,因接受能力有限往往導致專業技能培訓效果不佳,即使有23.6%[3]受過專業技能培訓的農民,但能將技術轉化為實際生產力的也是寥寥無幾。這些因素使得傳統農戶采用新技術面臨諸多困難[4]。農業科技成果轉化需要接受能力高,認同感強的轉化對象。因此,傳統農民對于科技成果的轉化難以起到有效的促進作用。縱觀各縣市的《新型職業農民認定標準》,要求其最低文化水平要在中專以上,甚至在年齡上也有限制。如福建省2015年培訓對象在40歲以下的占80%。從認定標準可看出新型職業農民的文化水平至關重要。因新型職業農民本身文化素質水平較高且具有鮮明的逐利性,決定其在農業科技成果轉化過程中的接受程度較高、主動性較強,更能有效地促進農業科技成果轉化的進程。傳統農民的急劇減少,新型職業農民優勢的凸顯,促進科技成果轉化必將以新型職業農民作為主力軍,促進農業科技成果轉化與培育新型職業農民二者密不可分,在實踐中應同步進行。

我國提倡依法治國,依法治農,建設法治社會,因此在促進農業科技成果向新型職業農民轉化的過程中必須給予法律上的支持與保障。

二、 福建省促進農業科技成果轉化方面已取得的成就

國務院批準實施的“星火計劃”在福建省得到基本落實,取得一定成效:截至2012年,已有超過600多項的農業“星火計劃”在福建省獲得成功,推動農業科技成果轉化向前邁進了一大步。此外,福建省福州市從2003年開始承辦“6.18中國海峽項目成果交易會”,迄今為止已舉辦了十三屆,在第十三屆交易會中,約有6 508項國內外科技成果通過此平臺實現對接,其中農業科技成果轉化項目達到919項,約占14%。該平臺為福建省科技成果轉化為現實生產力提供了良好渠道,2012年,“6.18”還特地開設了以現代農業技術為主要內容的武夷山展區。

培育新型職業農民就是促進農業科技成果轉化的過程。如2012年,國務院將福建省龍巖市永定縣確定為國家培育新型職業農民的試點縣,永定縣農業局根據農業部《新型職業農民培育工作方案》制定出臺了《永定縣新型職業農民培育認定及管理辦法(試行)》《永定縣新型職業農民培育補充認定標準及條件》《永定縣新型職業農民扶持政策(試行)》《永定縣新型職業農民教育培訓模式》等一系列政策措施,規定了新型職業農民的認定標準及條件、認定程序、保障措施等內容,構建了一整套新型職業農民管理體制。該縣立足于地方實際,以教授農民現代科技成果為主要內容,開設新型職業農民培訓班(培訓班配備優質師資力量,進行系統化管理)。實踐證明,永定縣的培育機制較為合理且效果顯著,在初期培育過程中,培育新型職業農民的數量已超過原定計劃數:截至2015年,永定縣認定新型職業農民人數達到500多人[5],并對已認定的新型職業農民,采取加大扶持、設立專項基金、貸款貼息等優惠政策推進新型職業農民的后期發展,提高了新興職業農民的生產技能和經營管理水平,促進了產業轉型和結構調整。永定縣的成功經驗已在整個龍巖市推廣,在推廣工作中,“永定經驗”又得到檢驗、提升和完善,使農業科技成果轉化效果顯著。

三、 福建省促進農業科技成果向新型職業農民轉化存在的問題及分析

1. 政策法規體系不完善

福建省政府雖對“促進農業科技成果轉化”出臺了一系列政策法規予以支持,但這些政策法規本身也存在諸多不足,主要體現在三個方面:①政策法規的規定大部分過于原則和寬泛,可操作性低,難以落實。如《福建省促進科技成果轉化條例》“組織實施”部分第八條規定政府應當在促進技術中介服務機構建設的過程中提供政策與資金扶持。然而,該規定的倡導性遠大于實踐性,不僅未就資金和政策進行更為具體的規定,也并未要求各下級政府部門進行具體規定,下級政府部門重視度低,落實率低。②大部分的政策法規均于2000年制定,制定年份較早,且之后不曾修改,內容與現今情況不符,某些規定存在滯后性。如法律責任形式單一,處罰力度小:所設定的法律責任僅有民事賠償責任,且處罰金額小。目前我國科技成果轉化過程中侵權情況層出不窮,主要原因便是侵權成本低,處罰金額與所獲利益極不相稱,最終導致侵權行為的高發率。③政策法規所支持保障的科技成果轉化對象主要是中小企業,針對的是工業行業,對農業的重視程度不夠,也并未將新型職業農民作為促進農業科技成果轉化的主要對象。總體來說,福建省仍尚未建立健全相關政策法規體系,弱化了政府在促進農業科技成果轉化中的引導作用,主要表現為缺乏促進農業科技成果向新型職業農民轉化的體系性的地方法規規章。

以上不足主要由以下兩個原因導致:

(1) 國內法律環境的欠缺。農業科技成果轉化的關鍵是要有一個良好的法律保障制度。我國目前科技成果轉化的法律框架可以概括為:以憲法為基準,《科技進步法》和《促進科技成果轉化法》為基礎,結合其他部門規章和文件的補充的法律框架。我國雖然制定了不少法規來鼓勵和支持科技普及發展,但促進農業科技成果轉化的針對性政策法規卻乏善可陳,僅有1993年針對農業所制定的《農業技術推廣法》,且其內容也多屬原則性,可操作性低,其他的相關規定則散見于一些基礎法規和政策中,針對性較弱。針對性強的基礎法規尚未制定,更不用說如《促進農業科技成果向新型職業農民轉化的支持政策》等細化規定。

(2) 福建省相關部門將促進農業科技成果轉化工作與培育新型職業農民的工作割裂開來。福建省政府各個部門之間職責規劃明確,發改委總管科技成果創新工作,自然也包括了農業科技成果,但培育新型職業農民則是劃歸到了農業辦的名下,兩個部門各司其職,缺乏互相合作意識和合作基礎。筆者所在的調研小組前往永定縣調研時,在采訪過程中,農業辦的領導僅就如何培育新型職業農民進行解答,絕口不提農業科技成果轉化的相關內容。當前福建省不能及時自覺主動地制定符合農業實際情況的細化政策,阻礙了促進農業科技成果向新型職業農民轉化的進程。

2. 資金投入少,投入比例不合理

科技成果轉化見效周期性長,轉化風險性大,因此科技成果轉化是一項需要高投入的工程。且相對于其他產業來說,農業生產經營的自然風險較高,作為主要轉化對象的新型職業農民不僅要面對各種極為不利的自然條件,面臨較大的市場風險,而且還常常會受到各種社會和經濟的不確定性影響,故農業生產經營不但風險性高,投資回報周期也較長,這些因素都意味著農業科技成果轉化必須以政府的資金支持和保障為前提條件[6]。2013年,福建省政府的R&D(研究與試驗發展)經費為314.1億元,投入強度為1.44%,投入強度低于全國平均水平(2.08%)[7],以福建省龍巖市為例,截至2014年,福建省龍巖市僅投入900萬元的專項資金用于培育新型職業農民的試點工作,這對新型職業農民培育無疑是杯水車薪之效,許多培育新型職業農民的工作都因為資金短缺的問題而被迫停滯下來,對培育新型職業農民造成嚴重阻礙[8]。由龍巖市數據可知,福建省在農業科技成果轉化方面的資金保障還不夠,資金短缺成為制約農業科技成果轉化的重要因素。投入比例不合理是資金投入中最關鍵的問題。目前農業科技成果資金投入主要集中于創新階段,而對于轉化環節的資金投入仍停留在政策上,未落實到實際中。在西方發達國家,科技創新、成果轉化和產業化的階段比例為1∶10∶100,而我國實際投入僅為1∶0.7∶100,科技成果轉化階段資金明顯不足[9]。轉化資金的不足極大地桎梏了農業科技成果向新型職業農民轉化的進程。

3. 缺少完善的提供專項服務的中介服務機構

長期以來,供需雙方之間都存在著相互脫節的問題,供給主體參與科研的目的往往是為了滿足自身發展的需求,因此本身不具有轉化的責任意識,難以與接受轉化的新型職業農民達成農業科技成果轉化的共識。因此,促進農業科技成果轉化,供需雙方之間需要一定的“中間人”來進行協調,以促成雙方之間的合作。但當前福建省的科技成果轉化中介機構體系建設滯后,難以滿足農業科技成果向新型職業農民轉化的實際需要,主要體現在以下幾方面。

(1) 福建省信息化、網絡化的中介服務機構體系尚未構建,制約了農業科技成果信息在新型職業農民中的快速傳遞和實時共享。新型職業農民雖然比傳統農民有很強的科技意識和較強的職業技能和經營能力,但在獲取農業科技成果的渠道方面和傳統農民一樣缺乏,需要政府的大力支持[10]。

(2) “6.18中國海峽項目成果交易會”是涉及各行各業的大型中介服務機構,農業科技成果轉化在其中所占的比例并不大,在第十三屆中,農業科技成果轉化的比例僅占14%,而福建省針對農業科技成果轉化的中介服務機構并沒有出臺具體的方針政策。

(3) 少數由地方政府主導的農業中介機構(如永定縣農業局下屬的“裕農協會”等)在工作中將培育新型職業農民與促進農業科技成果轉化二者相割裂。筆者所在的調研小組前往永定縣調研時,談及農業科技成果轉化的相關內容,“裕農協會”相關領導明確表明其“是發改委工作內容,不歸農業辦管。”

(4) 現有的小型社會中介機構不僅在促進農業科技成果向新型職業農民轉化方面的作用存在缺位現象,自身也存在資金和服務能力不足的問題,難以起到促進農業科技成果轉化的有效中介作用[11]。

4. 促進農業科技成果轉化的相關政策不完善,支持力度小

農業科技成果轉化涉及方方面面,是一個較為龐大的系統工程,轉化過程受到多方面因素的影響,這些因素之間既相互促進又相互制約,表現出復雜的相關性和互作效應;各因素若能綜合合理配置,能使農業科技成果轉化獲得最大效益。因此這就要求各級政府需以自身實際情況為基礎,綜合考慮成果轉化涉及的法規政策,制定出與之相配套的法規政策如稅收優惠政策、土地流轉以及培育新型職業農民的具體法規政策,以此促進農業科技成果向新型職業農民轉化。但現如今我國對促進農業科技成果轉化相關領域重視度低,出臺的政策寥寥無幾,較為零散且法律效力較低,甚至有些領域存在著立法空白。同時國家也尚未出臺相應的具體政策、法規來規范和支持新型職業農民的培育,僅有農業部《新型職業農民培育工作方案》對其進行原則性和倡導性的規范,其他方面的制度仍需要各省市自己進行探索;但大部分地方政府未認識到培育新型職業農民與促進農業科技成果轉化之間的密切關系,并未將培育新型職業農民應以農業科技成果為主要教授內容這一核心觀點落實到政策上。此外,由地方政府制定政策也使得各省市在培育新型職業農民工作上存在差異,以果園種植認定標準為例,福建省永定縣規定果樹種植達30畝以上可被認定為新型職業農民[12],而山東省招遠縣則規定果樹種植達10畝以上,果業年純收入達6萬元以上可被認定為新型職業農民,認定標準的差異對全國性新型職業農民的培育形成了極大阻礙,從而也阻礙了農業科技成果轉化的進程[13]。

四、 促進農業科技成果轉化的法律對策

從法律角度去思考,就是要把促進農業科技成果轉化和培育新型職業農民的問題放在一個新的法律環境和制度環境中去思考,即要通過新的法律制度,保障農業科技成果向新型職業農民轉化的發展空間和發展動力。因此針對促進科技成果向新型職業農民轉化的法律環境和制度環境建設提出如下建議:

1. 制定完善的法律法規來規范促進農業科技成果轉化

立法專門化是當前國際科技立法的發展趨勢,國家層面的立法更能夠在全國引起足夠的重視[14]。因此,我國應當制定和完善相關法律法規,并確保執行過程中的連貫性,為新型職業農民從事生產和經營創造良好的國內法治環境,為促進農業科技成果轉化提供保障。

(1) 各省市應依照《農業技術推廣法》的相關內容出臺相應的政策法規,使之作為該省市農業科技轉化領域的基本政策,并以此為龍頭,在涉及農業科技成果轉化的相關領域也出臺針對性政策,在各省市形成相對完備的農業科技轉化法律體系。①政策法規中明確規定將新型職業農民作為農業科技成果轉化的主要對象。新型職業農民與農業科技成果轉化息息相關,相輔相成,將新型職業農民作為主要對象是其應然選擇。②細化農業科技成果轉化中的法律責任。基于農業技術成果轉化的特殊性,將法律責任界定為民事責任、行政責任和刑事責任,在法律允許范圍內加大處罰力度,抑制農業科技成果轉化中不良現象,有效促進農業科技成果轉化。以侵權現象為例,就民事責任而言,應當增加懲罰性損害賠償,提高侵權人的違法成本,防止其再次實施侵權行為。就行政責任而言,主要是針對負有促進農業科技成果轉化義務的行政主體,違反行政法律法規,對國家和人民財產造成損害的,應負行政責任。就刑事責任而言,是指在民事和行政領域的違法行為情節嚴重,均可移交司法機關進行審查。

(2) 福建省應當制定針對促進農業科技成果向新型職業農民轉化的法規和規章,關注二者之間的密切聯系,明確將新型職業農民列為農業科技成果轉化的主要對象,在培育新型職業農民過程中將農業科技成果轉化作為主要培訓內容,并以此為基點完善、細化《福建省促進科技成果轉化條例》、《福建省促進項目成果轉化扶持方法(試行)》等地方規章。

2. 建立風險投資的法律法規,提供優惠政策,規范資金投入比例

農業科技成果轉化成功實現的根本在于新型職業農民基于其利益考慮的實際采用。農業生產經營存在的高風險性意味著讓新型職業農民像普通市場經濟主體一樣“自負盈虧”難度較大,因此加大資金投入、提供資金優惠,激發新型職業農民的科技轉化意識是促進農業科技成果向新型職業農民轉化的關鍵。20世紀80年代以來,風險投資迅猛發展,成為促進高新技術產業發展不可替代的物質動力基礎。在許多高新技術領域,風投已經扮演銀行的角色,成為科技成果轉化的主要資金提供者[15]。所以,福建省有必要在統籌規范各利益主體的前提下,以新型職業農民實際的農業科技成果需要為立足點,對目前零散的農業科技成果轉化風險投資的規定加以整合完善,進而從制度上約束投資者、融資者的行為,引導投資方向,把更多的資金引入到農業科技成果向新型職業農民轉化的整個進程中,尤其要加大農業科技成果轉化階段的資金投入,加強整體投資力度,推動農業科技成果向新型職業農民轉化的事業蓬勃發展。

3. 通過立法規范科技成果轉化中介服務機構

在實施農業科技成果向新型職業農民轉化的過程中,需要借助比較發達的中介服務體系,中介服務體系越發達、越健全,就越有利于農業科技成果轉化。①福建省出臺相關規章如《福建省關于建設農業科技中介服務機構條例》《福建省農業科技中介服務機構管理條例》等,完善農業科技中介機構服務體系,建立健全農業科技成果信息發布平臺,為新型職業農民獲取農業科技成果提供渠道。②應注重高端人才的培養,通過對政府和社會上農業科技中介機構從業人員進行培訓,舉辦一系列知識講座,提高他們的服務水平,使其能關注到促進農業科技成果轉化與培育新型職業農民之間密不可分的聯系,更好地為農業科技成果向新型職業農民轉化提供幫助。③福建省還應該借鑒舉辦“6.18海交會”的經驗,充分發揮“6.18海交會”等優質中介機構的帶動作用,舉辦針對農業科技成果轉化的平臺,提高農業科技成果中介機構的整體服務水平;④新型職業農民應自覺主動地與各類科技中介機構之間加強合作,加快科技成果轉化的效率。

4. 完善促進農業科技成果轉化的相關政策

(1) 完善信貸發放制度。農業科技成果轉化周期長、風險大、利潤高等特點決定了其項目資金難以從常規的商業渠道獲得[16],因而在信貸方面,要充分發揮政府的信貸擔保作用,鼓勵金融機構進行信貸創新,并依法引導金融機構加大對科技成果轉化階段的資金投入,緩解新型職業農民在承擔農業項目時資金缺乏的情形。主要包括以下兩個內容:①政府設立專項基金,為承擔農業項目的新型職業農民發放低息、免息貸款;②銀行為農業科技成果轉化設立專門的貸款項目,以階梯利息的方式來進行利息征收,既可以保證農業項目的順利進行又可以在后期獲得一定的收益,對于銀行和新型職業農民,是雙贏互利。

(2) 鼓勵、促進土地使用權合理流轉。要實現農業適度規模經營,就需要大批現代新型職業農民,這既是未來農業發展轉向依靠科技進步、提高勞動者素質的客觀要求,也是解決我國“誰來種地,如何種地”問題的必然選擇[17]。因此,在鼓勵新型職業農民承擔農業項目時,福建省地方政府應鼓勵、促進土地合理使用權合理流轉。2014年底,中辦國辦發布意見,鼓勵土地流轉,支持農民在土地使用權上有創新性作為,以中央的意見為基礎,福建省地方政府應鼓勵創新土地使用權向新型職業農民流轉方式。

(3) 健全稅收優惠制度。稅收優惠對于高新技術產業來說,是一種變相的降低成本的措施,因此各國政府大多將其作為促進科技成果轉化的有效法律手段。建立健全稅收優惠制度,間接性增加農業科技成果轉化的資本投入,緩解當前資金短缺的局面。其主要方式是對農業科技成果轉化逐步采用以間接優惠為主、直接優惠為輔的優惠方式,間接優惠主要包括加速折舊、投資抵免、費用扣除、稅轉貸等內容,如將新型職業農民承擔農業項目所獲的應上交的利潤稅轉為貸款,繼續投入農業項目的轉化與實施,既可防止部分農民套利,也可以激勵新型職業農民承擔農業項目的積極性[18];直接優惠則主要有減免所得稅、采用低稅率等,如在征收新型職業農民個人所得稅時,可適當考慮其承擔農業項目的成就,減免稅率。

5. 對培育新型職業農民加強地方立法

通過立法增強地方政府對培育新型職業農民的重視度,將培育新型職業農民的工作立足于“農業科技成果轉化”這一“杠桿支點”。首先,國家視情況可以制定一部專門針對農民職業教育培育的法律,明確規定將農業科技成果轉化作為主要培育內容,從法律層面上為促進農業科技成果向新型職業農民轉化提供保障,促進全國范圍內的農業科技成果轉化。其次,地方政府出臺具體的投資法規或政策,通過建立專項資金,拓寬融資渠道等方式,廣泛發動社會力量,建立多方投資的投入機制,加大新型職業農民培育的投入力度。最后,健全新型職業農民的培訓體系和管理體系,保證培訓質量,確保對新型職業農民的有效管理。

五、 結　　語

促進農業科技成果向新型職業農民轉化是實現農業科技進步、促進農村經濟發展的關鍵性舉措,為農業科技成果轉化提供法律保障是依法治農的應然選擇和必要手段。福建省在促進農業科技成果轉化方面仍存在諸多不足,應借鑒兄弟省市的成功經驗,立足“農業科技成果轉化應以新型職業農民為主力軍”這一基點,完善相關政策,為促進農業科技成果向新型職業農民轉化提供法律保障。

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【責任編輯曹一萍】

Promoting Legal Protection of Commercialization of Agricultural Scientific and Technological Achievements: A Case Study on Cultivating New Professional Farmers in Fujian Province

FangJinhua,YanSiting

(College of Humanities and Law, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, China)

The problems in the process of promoting the transformation of agricultural scientific achievements to new professional farmers are analyzed, such as, lacking of law protection, investment, and thorough intermediary service organization and so on. It is expounded that the transformation of agricultural scientific achievements should regard new professional farmers as the main object, and fostering new professional farmers is an inevitable logical result of promoting the transformation of agricultural scientific achievements. It is proposed that by local legislation, legal support and protection should be provided on aspects of issuing the credit and loan, transferring the land use right, deducting and exempting tax, and improving the intermediary service, etc.

agricultural scientific and technology achievements; new professional farmers; legal protection

2016-01-06

福建省科技廳2015年軟科學重點課題(2015R0017); 2015年度國家級大學生創新創業訓練計劃項目(201510389005)。

方金華(1968-),男,安徽蕪湖人,福建農林大學副教授,博士。

2095-5464(2016)04-0420-06

DF 37; F 323.3

A