小小法制員撬動食藥案件查辦大杠桿北京市朝陽區食藥監管局法制工作建設經驗談

●肖潔/文

北京市朝陽區食品藥品監督管理局

北京市朝陽區食品藥品監督管理局運行僅20余天，就討論通過了四份文件——《行政處罰案件辦理條例》、《受理違法舉報實施細則》、《案審會制度》、《法制員工作制度》。這四份文件成為朝陽區食藥監管局執法體系運轉的基石，是帶動新機構運轉的“四輛馬車”。其中的《法制員工作制度》為朝陽區食藥監管局法制員隊伍建設奠定了基礎，對解決法制科“工作任務重、人手少”的矛盾起到了積極作用，也得到了北京市食品藥品監督管理局的認可。朝陽區食藥監管局法制建設有哪些經驗？法制員制度又是如何發揮作用的？筆者日前就此進行了走訪。

一位法制員和他的法制建設探索

2015年5月28日，在朝陽區食藥監管局四樓會議室，法制工作專題培訓會正在進行，窗外的熱浪已然侵入室內，有人后背已經濕透，坐在前排的朝陽區建外街道食藥監管所所長孫波卻全然不顧這些，聚精會神地聆聽著，時而會意地點點頭，時而低頭做著筆記。這次培訓邀請到的主講人是原朝陽區法庭行政庭原庭長倪建新。倪建新就執法過程中的一些難點熱點問題進行講解。

建外街道食藥監管所的執法辦案工作在朝陽區食藥監管系統中無疑具有標桿性的意義。孫波有著25年基層執法工作經驗，作為該所的法制員，他帶領所里3名干部在朝陽區食藥監管局2014年執法辦案全局排名中勇得第一，在2015年前半年的執法辦案排名中再次奪魁。而對于孫波來說，這個“第一”并非輕而易舉得來，而是他不斷在“登記—審核—合議—告知”這一案件處理流程中進行摸索的結果。

“時間點的掌握、證據的收集、法規的理解、細節的把握……在案件處理過程中，這些元素缺一不可。”孫波說，“所里人員少，有些案件的查處，甚至需要聯合片區力量。”即使是法制工作已走在全局前列，孫波仍舊坦言，光靠法制員的一己之力并不能提升整體的法制工作，還是應該培訓，提高執法人員的整體水平和層次。

《法制員工作制度》是法制員隊伍建設基礎

近年來，北京市朝陽區食品藥品監督管理局食品案件舉報量、查辦量、信息公開申請、信訪量一直居全市系統之首。以2014年為例，朝陽區食藥監管局接到投訴舉報共9063件，約占全市投訴舉報總量的26%；立案2185件，在全系統位居前三名，居朝陽區執法局前三名；全年受理信息公開申請、信訪共計141件……這些工作都需要法制科層層把關。作為執法部門，這些工作內容看似稀松平常，但是這么大的工作量在法制科僅有幾名工作人員的情況下，“工作任務重、人手少”的矛盾便顯得異常突出。盡管如此，朝陽區食藥監管局還是順利完成了任務，這無疑得益于朝陽區食藥監管局成立之初便討論通過的四份文件。

這四份文件各有側重，缺一不可。《行政處罰案件辦理條例》對立案程序、依據、證據采集、執法文書使用等有詳細的規定，使案件查辦有了制度性的規定，以有效保證案件查辦質量。《受理違法舉報實施細則》詳細規定了投訴舉報、行政處罰執法途徑。食品藥品社會關注度高、投訴舉報多，這個制度的出臺可以使相關工作馬上展開，以使新機構樹立起對社會、對群眾負責的良好形象。《案審會制度》確立了大案要案集體討論的工作方法。而四份文件中尤為引人注意的是《法制員工作制度》。這一制度著眼長遠，注重執法隊伍建設，著重于法制員的培養，通過法制員的成長，最終使各個業務科室、基層食藥監管所可以獨立辦案。這一制度最終被北京市食藥監管局采納，并出臺了全市食藥監管系統的《法制員工作制度》。

用制度將法制員隊伍建設落到實處

2013年12月6日，剛剛成立運行僅1個月零5天的朝陽區食藥監管局召開了法制員成立暨工作大會。來自基層食藥監管所、業務科室、食品稽查分隊、藥品稽查分隊的53名法制員組成了朝陽區第一支法制員隊伍。這53名法制員中有普通干部，也有部門負責人。他們參與本部門的具體行政執法工作，并負責本部門的行政處罰工作指導、案件核審、復議訴訟、行政指導等執法監督工作。法制員核審后的案件再提交法制科核審。

為保證法制員切實發揮作用，2014年，朝陽區食藥監管局通過培訓、下發督導專刊等多種方式，旨在提高法制員執法能力。但食藥監管局畢竟是由五個部門合而為一，人員的業務背景、業務習慣等都存在差異，因此從總的效果來看，各業務科室、各食藥監管所法制員發揮作用的程度有高有低。除了少部分法制員的確充分發揮了作用之外，法制員隊伍在某種意義上并未按照最初的設想發揮應有的作用。

“盡管2014年針對法制員開展了幾十次培訓、下發了17期執法督導專刊，但不排除有些法制員囿于過去的職業習慣、缺乏學習新知識的動力等原因，這些非強制性的東西取得的效果并不理想。”朝陽區食藥監管局法制科科長李源說：“既然培訓、專刊不管用，我們只能用制度管人。”于是，他又開始著手起草對法制員行為能形成約束力的制度性文件，這便有了2015年初，朝陽區食藥監管局辦公會上討論通過的有關法制工作的兩份文件：《行政執法過錯責任追究辦法》和《行政執法案卷評查辦法》。

《行政執法過錯責任追究辦法》是根據國務院、市政府關于貫徹落實《行政執法責任制度》的要求起草的，對于執法過程當中主觀的、或者不當履職、不履職，故意、過失執法行為導致出現敗訴或者撤銷原行政執法決定、違反法定程序等問題，對執法人員和負責人追究責任。追究責任包括十幾種形式，包括約見、誡勉談話、通報批評、撤銷執法資格等，這一制度的出臺，對朝陽區食藥監管局執法干部特別是法制員的行為形成了很好的約束。

在這些制度制約下，法制員包括所有的執法人員必須意識到要對自己的執法行為負責任，這種責任是強制性的，甚至有可能使你“脫掉執法服”。而法制員必須思考如何學習，如何迅速提高自己的辦案水平，如何在案卷評查過程中不出現錯誤，不被追究執法過錯責任，從而實現被動式成長。

試點權力下放使法制員制度更優化

許曉亮是管莊街道食藥監管所的一名普通執法人員，也是該食藥監管所所在片區的法制員。作為試點片區法制員，這位85后基層食藥執法人員感覺自己肩上的任務重、責任大。壓力主要來源于既要忙食藥監管所的工作，又要承辦片區其他食藥監管所的案卷核審，而且各承辦單位案件質量普遍較低，提交核審的案件都是臨近處罰期，比較著急，時間有限，“加班加點是家常便飯”。與此同時，由于已經臨近處罰期，承辦單位都急于做出處罰決定，未及時按片區法制員提出的意見更正，難題便轉嫁到了片區法制員身上。片區法制員所面對的困境，其實也是法制科面對的困境。

2015年初，朝陽區食藥監管局經過多方論證，結合轄區實際，決定推出片區法制員的做法，在現有53名法制員基礎上優中選優，從六個片區各選出2名業務精的法制員，負責本片區的案件核審。之前法制科有2個人負責43個基層食藥所的案件核審，而片區2名法制員只需要負責6～7個食藥監管所的案件核審，從任務量上看，這個目標是可以實現的。與此同時，朝陽區食藥監管局法制科加強對片區法制員的培訓，迅速提高他們對本片區案件的把控能力。

法制員業務素質提高了，接下來是將罰款2萬元以下的案件結案權力按片區下放。當前，朝陽區食藥監管局選取2個片區進行試點。這種模式將會實現三個目的：一是充分發揮法制員的作用，讓食藥監管所實現自立，在法制員業務素質提高的前提下，辦案質量也會隨之提高；二是減少了食藥監管所因案件審核往返區局機關造成時間、精力上的浪費；三是充分發揮片區負責人的綜合協調作用。片區推薦的法制員在片區里發揮法制科的作用，他們負責本片區所有案件的核審，核審完之后交由片區負責人進行復審，針對2萬元以下的處罰案件，處罰決定不需再上報區局法制科進行核審，而是由片區負責人進行審批、結案。與此同時，區局法制科對接六個片區，從案件審核中解脫出一部分精力，也提高自己的效率，履行自己其他職能，比如執法檢查、案卷評查、重點培訓、發現問題等。

借力外力確保案件審議零誤差

在實施法制員制度提高執法辦案效率之外，朝陽區食藥監管局積極借助外腦，確保案件審議零誤差，減少行政復議、行政訴訟的出現，以及在真正出現行政復議和行政訴訟時，提高答辯材料的質量，做到有效應訴。一是聘請長期法律顧問，側重負責食品藥品監管各環節的執法顧問工作，特別是投訴舉報中反映的復雜疑難等會商事項。二是針對投訴舉報事項，加強與朝陽區法院行政庭相關負責人及法官進行會商研究，合理采納法院給出的司法意見。三是采取購買法律服務的方式，聘請律師事務所團隊側重負責行政復議、行政訴訟案件的應訴答辯事項，每周三個工作日到局里上班，并接受法制科管理的形式開展工作。同時，律師團隊還需參與朝陽區食藥監管局案件審議討論、重大疑難案件的聯席會商。

針對食品藥品安全監管執法中疑難、爭議問題，朝陽區食藥監管局審議出臺了行政執法案件聯席會商制度，對擬采取的措施、采取措施的法律后果、社會影響等進行分析和論證。通過溝通、協商、研究、商討，以及對案件的違法事實、證據確認、法律法規規章適用和執法程序等方面進行內部商議，提出案件處理方案，或給出解決方法和措施，從而提高決策、執行的質量和效率，降低執法風險。

從朝陽區食藥監管局的履職情況來看，各項工作都在逐漸步入正軌。在這樣的大背景之下，朝陽區食藥監管局法制科也在不斷理順各項工作。當前，不管是法制員工作制度的細化、完善及試點，還是各項制度的出臺以督促及支撐此項制度的實行，法制工作法人框架已經搭了起來，如果運行順利，能讓各項工作都開展得游刃有余，工作節奏張弛有度，法制工作將變得可觸可及。