食品類行政處罰案件處理面臨新挑戰新修訂的《食品安全法》對食藥監管部門執法工作的影響

●龍璐/文

北京市豐臺區食品藥品監督管理局

2015 年10 月1 日正式施行的新修訂的《食品安全法》與原《食品安全法》相比，在監管思路、各方責任、處罰力度等方面均有實質性改變，對于食藥監管工作者，尤其是一線執法者而言，新修訂的《食品安全法》最直接的變化，便是對食品類行政處罰案件的處理過程造成影響。

被處罰主體類型比例將受影響

原《食品安全法》在義務性條款中未區分法人、其他組織與自然人，且實際操作中，受限于被處罰主體的客觀經濟實力，被處罰主體多半集中在自然人及個體工商戶。而新修訂的《食品安全法》一方面進一步落實了生產經營者與生產經營企業的層級要求，進行了實質區分；另一方面又加重了處于相對優勢地位的集中交易市場、農產品批發市場以及網絡食品交易第三方平臺的責任。此外，出于法律責任中高數額行政罰款的限制，無論是從法律規定角度還是實際執法角度，被處罰主體類型都將會由以個體工商戶以及自然人為主的結構轉變為相對均衡甚至傾向于以法人以及其他組織為主的結構。

違法行為認定有可能引發爭議

新修訂的《食品安全法》進一步細化了食品、食品添加劑以及食品相關產品的義務和法律責任，增加了新的要求，但是對新條款理解的差異以及缺乏對具體事項的解釋說明，導致執法人員在違法行為認定上時常引發爭議。例如，新修訂的《食品安全法》第五十條第二款規定“保存相關憑證”，對于憑證的范圍是否包括許可證和產品合格證明復印件、進貨票據等材料，在調查時需要收集何種憑證才能證明食品生產經營企業履行了法定義務等并沒有做出進一步解釋。此外，由于新修訂的《食品安全法》并未將原《食品安全法》第二十九條第二款關于不同種類的許可適用特殊情形列入其中，但在執法過程中會存在一個主體可能會從事涉及多種活動的情形，例如：對取得食品生產許可的主體銷售其生產的食品、餐飲服務提供者在其餐飲服務場所銷售其自制的食品等，對于此種違法行為的認定仍不明確。

引發責令停產停業、吊銷許可證處罰適用的混亂

盡管原《食品安全法》在法律責任的設置時也規定如存在情節嚴重、拒不改正或者造成嚴重后果的情形時責令停產停業或者吊銷許可證，但是在行政處罰的實施過程中，鮮少適用。然而新修訂的《食品安全法》一方面細化并增加了法律責任的相關條款，另一方面在第一百三十四條規定：“食品生產經營者在一年內累計三次因違反本法規定受到責令停產停業、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監督管理部門責令停產停業，直至吊銷許可證。”直接導致了責令停產停業、吊銷許可證這兩種行政處罰手段適用的增多。因此，在新修訂的《食品安全法》實施之后，執法機關將會面臨對這兩種行政處罰適用的混亂，有四個問題亟待解決：一是對各個條款中規定的情節嚴重、拒不改正以及造成嚴重后果的情形的具體判定標準問題；二是當食品生產經營者在一年內累計三次規定的處罰，責令停產停業和吊銷許可證的適用情形；三是責令停產停業與吊銷許可證適用的轉化問題，即在適用責令停產停業的前提下，發生何種情形使之轉化為吊銷許可證的處罰；四是當發生第一百三十四條規定的情形時，執法機關以何種形式責令停產停業，直至吊銷許可證（如下達行政處罰決定書，則涉及如何進行行政處罰，因為立案時應涉及至少三個的獨立的行政處罰相關材料）。

一個違法行為關聯其他違法行為情形增多

按照原《食品安全法》的相關規定，在懲處違法行為的過程中一般牽連其他違法行為的情形多集中在食品經營環節對食品生產環節的追溯過程，以及特殊情形下對集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會的舉辦者的追責。但是根據新修訂的《食品安全法》的相關規定，這些情形還應包括對農產品銷售者的違法行為查處時涉及的農產品批發市場的相關違法行為；對入網食品經營者的違法行為查處時關聯網絡食品交易第三方平臺提供者的相關違法行為；對違法生產經營行為的查處可能還涉及到的提供違法生產經營場所、條件主體的違法行為。

在新修訂的《食品安全法》實施后，執法人員在調查違法行為的過程中可能涉及對其他利害關系人違法行為的調查，即面臨“罰一牽連N”的行政處罰局面。

為自由裁量適用帶來隱患

目前，執法人員在實施行政處罰時，出于高效便民原則，對于雖然相互獨立，但是在同一次監督檢查中發現的同一類別（例如食品、藥品、醫療器械、化妝品、保健食品）的違法行為采用分別裁量、合并處罰的行政處罰方式，且通常適用從輕、一般、從重處罰，除極個別特殊案件外，基本不適用減輕處罰，行政罰款數額一般在5000 元至5 萬元之間。

新修訂的《食品安全法》第一百三十四條對屢次違法做出了加重懲處的規定，且新修訂的《食品安全法》大大提高了行政罰款的最低門檻，多數法律責任行政罰款高于5 萬元，超出部分行政相對人的實際經濟承受能力。出于行政執法合理性和合法性的平衡以及實際執行的考慮，執法人員在運用新修訂的《食品安全法》時將會展現兩種傾向：一是盡可能的將同一主體的多種違法行為合并處罰；二是廣泛適用從輕、減輕處罰自由裁量權。這兩種傾向如得不到適當的引導和限制，將會出現違背依法行政原則甚至導致行政權力濫用的隱患。

行政相對人開始傾向運用聽證權利

目前，盡管聽證程序是行政處罰程序的必備程序，但是由于執法人員重視在行政處罰過程中與行政相對人的溝通以及行政罰款金額在行政相對人可承受范圍之內，行政相對人鮮少提起聽證申請進入聽證程序。但是隨著新修訂的《食品安全法》法律責任的加重、引進信用檔案理念，甚至屢次違法直接導致責令停產停業直至吊銷許可證等多項措施的出臺，為了保障自身食品藥品生產經營活動的良好運行，維護自身合法權益。因此，如何規范聽證程序、細化相關流程應提上規范行政處罰程序的議程當中來。