論設區的市道路交通安全問題的立法規制

石東洋

（山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東 聊城 252000）

論設區的市道路交通安全問題的立法規制

石東洋

（山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東 聊城 252000）

維護道路交通秩序，保障道路交通安全，關系到經濟發展和人民群眾的生命財產安全。隨著車輛逐年增加，交通事故絕對數量上升，超標電動車危害交通安全，三輪車、四輪車非法客運，交通“出行難”、“停車難”等問題，嚴重制約經濟社會有序健康發展。新修訂的立法法，規定設區的市可以制定地方性法規。以法規規范道路交通安全管理刻不容緩，以地方性法規的形式對道路交通安全問題的規制作出制度性安排非常必要。

道路交通安全；地方立法；法律規制;理論探討

新修改的立法法第72條規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規[1]。道路交通安全立法應以人的生命安全為最高關懷，以人為本[2]、安全至上應成為立法基本方向，注重保護公民、法人和其他組織的人身和財產安全，維護道路交通秩序。

一、當前設區市存在的道路交通安全問題

（一）道路交通事故逐年增多

近年來，某市機動車保有量增長速度加快，截至2016年6月已突破100余萬輛，駕駛員突破124萬人，車輛和駕駛人的增加導致事故絕對數量上升。渣土車等工程運輸車輛造成的人身傷亡交通事故、危險化學品運輸車輛造成的危險事故、超標電動車引發的傷亡事故，三輪車、四輪車非法營運現象嚴重，超標電動車泛濫等一系列問題，對廣大群眾的生命財產安全造成很大威脅，交通安全形勢比較嚴峻，越來越受到社會的廣泛關注，加強安全管理和非法營運治理的呼聲非常強烈。

（二）車多路少矛盾日益突出

當下中國城市道路交通領域矛盾突出，尤其是道路交通擁堵問題，不僅嚴重影響了市民日常生活，而且還造成環境污染、交通事故頻發等問題，導致財產和人身損失[3]。近年來，各類交通工具的占比發生了較大變化，除了機動車保有量快速增長外，電動自行車、電動三輪車、燃油助力三輪車、不符合國家標準的動力裝置四輪車等車輛逐年增加，機動車數量迅猛增加，道路資源配置與機動車的發展不協調。人、車、路之間的矛盾日益突出，帶來了交通“出行難”、“停車難”，嚴重制約經濟社會有序健康發展。

（三）交通安全管理制度體系亟需完善

《道路交通安全法》的舊有理念和思路已不符合依法治國的要求[4]。從解決城市交通擁堵的長期戰略考慮，采取控制機動車保有量和控制機動車上道路行駛單雙號限行等措施非常必要，但沒有法律依據。三輪車、四輪車等非法客運現象嚴重，不僅嚴重擾亂了客運市場秩序，而且經常違反交通法規，嚴重擾亂了交通秩序，極易引發交通事故，給交通安全帶來極大隱患，對廣大群眾的生命財產安全造成很大威脅，查處汽車之外的機動車和非機動車亦是于法無據，交通安全管理制度需要完善。

二、道路交通安全管理制度設計的理論基礎

為了更好地維護道路交通秩序，預防和減少道路交通事故，保護公民、法人和其他組織的人身和財產安全，提高通行效率，在道路交通安全管理領域立法非常必要。

（一）立法制度設計的必要性

2015年新修訂的立法法，規定設區的市可以制定地方性法規，結合實際，制定地方《道路交通安全條例》非常必要。一是維護道路交通安全，預防和減少道路交通事故的需要。切實維護道路交通秩序，保障道路交通安全，關系到經濟發展和人民群眾的生命財產安全。近年來，某市機動車數量迅猛增加，截至今年6月已突破100余萬輛，駕駛員突破124萬人，車輛和駕駛人的增加導致事故絕對數量上升。渣土車、超標電動車不斷引發傷亡事故，三輪車、四輪車非法客運等，對廣大群眾的生命財產安全造成很大威脅。二是提高通行效率，保障道路安全有序暢通的需要。隨著車輛逐年增加，車輛發展與道路資源配置不協調，人、車、路之間的矛盾日益突出，交通“出行難”、“停車難”等問題，嚴重制約了經濟社會有序健康發展。三是采取道路交通管理措施于法有據的需要。為解決車多路少矛盾，交通管理方面需要實行立體交通和智能交通、機動車調控、交通安全技術監控、停車管理等措施，目前法律法規尚未作出明確規定，需要由地方性法規作出規定。因此，制定符合實際的道路交通安全地方性法規十分必要。

（二）立法制度設計堅持的原則

在立法草案的起草、審查過程中，堅持以法律、法規為依據，學習、借鑒、參考外地先進立法經驗，充分考慮實際情況，嚴格遵守以下原則。一是堅持“不抵觸”原則，體現合法性。嚴格依據上位法的規定，明確規定政府和相關管理部門、單位以及道路交通活動參與人的權利和義務。二是結合實際，體現可操作性。細化上位法中的一些原則性規定，根據實際，規定具體的可操作事項，以解決實際問題。三是堅持有特色，體現地方事務性。不求“大而全”，根據“缺什么、補什么”的原則，明確和重點解決上位法沒有規定、而在市道路交通安全管理中比較突出的問題。比如，針對電動三輪車非法客運問題，加強政府主管部門的監管職責，明確執法主體，擴大非法客運經營行為處罰對象的范圍，將汽車以外的電動三輪車非法客運經營行為納入處罰范圍。

（三）加強審查立法論證

按照全程參與，分段領跑的總體部署，在立法草案的起草、審查過程中，堅持“分工不分家”，相互配合，保障立法質量。起草階段以部門為主，成立專門的起草小組，組織人員深入到基層執法一線，并走訪其他相關部門，就道路交通安全存在問題、解決對策等情況進行調研，起草完成初稿。征求專家意見,召開人大代表、政協委員、交運企業、基層一線執法單位及社會各界等參加的座談會，有關法律專家召開立法座談會。在審查階段，堅持開門立法，征求市中級人民法院、各縣（市、區）人民政府的意見，并在政府法制網上公開征求社會各方面的意見，保障公眾參與。在征求意見的過程中，受到重要媒體及社會的廣泛關注，在社會上引起熱議，社會公眾等通過各種平臺積極提出意見建議。召集法律顧問進行立法論證。對涉及非法客運問題的爭議條款，委托高校進行立法評估論證。

三、道路交通安全問題的立法規制

立法引領城市交通發展方向。通行安全和通行效率是與生俱來的矛盾，道路交通立法一方面要保證通行安全，保護公民的人身、財產權利；另一方面又要追求通行的有效性、流暢性[5]。設區的市發展立體交通、智能交通，優先發展公共交通，符合城市交通發展的規律和交通管理發展的方向。

（一）健全道路交通安全管理制度體系

根據《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、《山東省實施＜中華人民共和國道路交通安全法＞辦法》等法律、法規制定設區市條例。總則，規定立法目的、適用范圍、遵循原則等內容。車輛和駕駛人，規定機動車調控、車輛成品及配件生產銷售、重點車輛管理、渣土車管理、駕駛人管理等內容。道路通行條件，規定路網規劃、鼓勵建設“開放性”小區、交通設施電源保障、交通影響評價、交通安全設施設置、停車管理、交通管制等內容。道路通行規定，規定機動車、非機動車如何行駛和停放、機動車駕駛人、行人和乘車人義務、非機動讓行、對三輪車、四輪車等車輛限行、禁行等內容。交通事故處理，規定事故快速處理、賠償、清障收費公開、建立多元化交通事故損害賠償調解機制等內容。交通安全社會治理，規定推進交通安全誠信體系建設、相關部門交通安全職責、未成年人交通安全教育、重點車輛動態監管、鄉鎮交通管理、輔警管理、交通安全違法行為有獎舉報等內容。法律責任，規定執法主體、處罰對象、種類和幅度、輕微違法免予處罰、道路交通安全管理責任追究等內容。附則，明確“渣土車”、“輕微道路交通事故”、“接駁運輸”的含義，規定了施行日期。

（二）車多路少問題的治理

道路交通領域存在矛盾和沖突的根本原因是人的道路通行需求產生的道路通行利益之間的矛盾和沖突。通過法律規范來對道路通行利益予以確認和分配，用法律來分配道路通行權，規范用路人的道路通行行為，從而減少道路通行權沖突就成了必要手段[6]。

1．治理城市交通擁堵，解決“出行難”問題。針對“出行難”問題，有必要采取控制機動車保有量、優化道路通行條件和控制機動車上道路行駛限行等措施創新性規定，市人民政府根據城市發展規模、大氣環境質量、道路交通發展狀況和交通需求，可以對一定區域的機動車實行機動車總量調控、種類調控和限制機動車使用頻率等措施。市人民政府決定實行前款總量調控、種類調控、限制使用頻率前，應當按照公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等重大決策程序進行。規定電動三輪車、摩托車、拖拉機不得在限制通行或者禁止通行的區域、路段、時段內行駛。

2．關于治理城市交通“停車難”問題。針對市城區“停車難”問題，規定停車場的規劃和建設應當符合道路通行條件，適度滿足車輛停放需求。鼓勵單位和個人投資建設公共停車場。單位、小區停車場可以向社會開放，并可以按規定收取費用。停車場管理辦法由市人民政府制定。規定，公安機關交通管理部門可以在道路范圍內設置道路交通標志、標線，施劃機動車、非機動車停車泊位。其他單位和個人不得設置、占用、撤銷停車泊位，設置停車障礙。

（三）規制電動三輪車非法客運

電動三輪車并不是非機動車，其無牌無證上道路行駛，侵害了道路交通法律法規所保護的道路交通管理秩序[7]。

1．電動三輪車屬非法車輛，無上路權。電動三輪車、摩托車、三輪汽車、拖拉機不得在限制通行或者禁止通行的區域、路段、時段內行駛。未列入國家機動車產品主管部門許可目錄的三輪車不得上道路行駛。

附表1：非法客運電動三輪車處罰權行使部門（山東省外）:

2．地方性法規有權設定罰款的行政處罰。禁止電動三輪車非法客運，對從事非法客運的電動三輪車，處五百元以上二千元以下罰款。上述內容系查處非法客運經營行為的條款，設定的是行政處罰。擴大了處罰范圍，將汽車以外的電動三輪車非法客運經營行為納入處罰范圍，屬于設定新行政處罰的行為。這些非法客運經營行為嚴重擾亂客運市場秩序，存在較大道路交通安全風險，應當納入處罰范圍。根據《行政處罰法》第11條的規定，地方性法規有權設定罰款的行政處罰，條款不違反《行政處罰法》[8]。

附表2：非法客運電動三輪車處罰權行使部門（山東地市）:

3．電動三輪車處罰權行使部門。電動三輪車違法載客的檢查與處罰。關于處罰，第一種意見認為非法客運經營行為處罰對象的范圍，只包括汽車非法客運經營行為，汽車以外的機動車非法客運經營行為和非機動車非法客運經營行為不納入處罰范圍；處罰權由縣級以上道路運輸管理機構或交通運輸監察機構依法行使。第二種意見認為對非法客運的電動三輪車處罰權由公安機關交通管理部門行使。第一種意見將人力三輪車、電動三輪車、摩托車等達不到從事客運經營標準的車輛，排除在非法客運經營行為處罰對象的范圍外，違背了治理非法客運經營行為的立法目的。第二種意見關于處罰的對象并無不當，地方性法規根據需要為政府主管部門增加監管職責，理論上無障礙，法律上有依據。具體內容規定填補了立法空白，為查處電動三輪車違法載客行為提供依據。

注釋：

[1] 武增主編.中華人民共和國立法法解讀[M].中國法制出版社, 2015.2-280.

[2] 陳俊.以人為本的立法關懷：觀念變革與制度完善[J].南京師范大學學報,2008,(1)：32-37.

[3] 方芳.我國“城市”道路通行權分配研究[J].山東警察學院學報, 2016,(1).

[4] 趙新勇.我國道路交通安全狀況和面臨問題的對策[EB/OL].中國交通技術網,2016-08-24.

[5] 薛瑋,楊奕.人行橫道前機動車禮讓義務的認定[J].中國法律評論,2016,(3).

[6] 方芳.我國“城市”道路通行權分配研究[J].山東警察學院學報, 2016,(1).

[7] 李建,崔勝東.扣留上道路行駛電動三輪車強制措施的司法審查[J].上海政法學院學報,2014,(5).

[8] 程曉君.關于地方性法規對行政處罰規定權的思考[J].法學雜志,1997,(3)：28-29.

D922.14

A

1671-5136(2016)04-0037-03

2016-12-19

石東洋（1983-），男，山東臨清人，山東省聊城市人民政府法制辦公室科員、法學碩士。研究方向：法治理論與政府立法研究。