新環保法背景下的農村土壤污染防治

韓興磊

（河海大學法學院，江蘇南京211100）

新環保法背景下的農村土壤污染防治

韓興磊

（河海大學法學院，江蘇南京211100）

隨著人類社會的發展，土壤污染不斷加劇，已對我國農業生產造成損害，影響著我國農業的健康發展。為此，需要加強對農村土壤污染防治的研究。2014年4月24日通過了《環保法修訂案》，新環保法增加了許多新規定，并且對舊規定也有了新的發展。新環保法為我國農村土壤污染防治工作指明了方向。

新環保法；農村；土壤污染；防治

水、大氣、土壤是環境的三大要素，也是人類賴以生存不可缺少的物質資源。然而，隨著人類社會的不斷發展，水污染、大氣污染、土壤污染卻日益嚴重，嚴重威脅著人類的健康和社會經濟的可持續發展。我國農業主要以種植業為主，所以土地對我國農業發展至關重要，甚至可以說，土地是農民賴以生存的“生命線”。目前，農村的土壤污染問題，是農村環境問題當中與土地相關的最主要的問題。農村土壤污染的日益加劇，對我國農業造成的損害越來越嚴重，土壤污染防治急需加強。

1 土壤污染概述

1.1 土壤污染與土壤污染防治的定義

關于土壤污染的定義，存在多種觀點。其中，《中國大百科全書》定義為：土壤污染是一種土壤質量惡化現象，是由人類活動產生的污染物進入土壤，并且積累到一定程度而引起[1]。《環境科學大辭典》定義為：土壤污染是一種土壤性質惡化和植物生理功能失調的現象，是由于具有生理毒性的物質或過量的植物營養元素進入土壤而造成[2]。而國家環保總局則將土壤污染定義為：土壤污染是一種土壤環境質量惡化，并且造成農作物中的某些指標超過國家標準的現象，是由人為活動產生的污染物進入土壤并積累到一定程度而引起。

上述觀點以進入土壤的污染物導致土壤環境惡化作為界定標準，我們可稱之為一種事后的結果標準。但是，為了更好地保護土壤生態環境，筆者認為，宜借鑒我國臺灣以“導致危險”為標準，可將土壤污染定義為：土壤所允許容納的最大負荷量是有限的，但是人類活動產生的各種污染物排放進入土壤的量超過土壤的負荷量，致使土壤功能喪失、危害土壤生態環境，或影響居民生活環境，或已經導致土壤質量惡化[3]。筆者認為，此定義以“導致危險”為標準，與我國“預防為主”的環境保護理念相符合。

土壤污染防治就是土壤污染的預防與治理。而農村土壤污染防治就是指通過各種方法與措施對直接威脅到農民生存和國家糧食安全的農村土壤污染進行預防和治理的活動。

1.2 土壤污染的特點

1.2.1 累積性 污染物在大氣和水體中比較容易遷移、擴散和稀釋，但在土壤中卻比較困難。因此，土壤中的污染物比較容易累積。

1.2.2 隱蔽性和滯后性 一般來說，大氣污染和水污染比較直觀，人們通過觸覺、視覺、嗅覺等就能夠察覺到。而土壤污染卻是需要依靠土壤樣品分析、農作物檢測，甚至要通過其對人畜健康的影響進行研究才能夠確定。因此，從土壤污染產生到發現其危害需要較長的時間。

1.2.3 難逆轉性 重金屬降解難度大，很難通過自然過程從土壤環境中稀釋或消失。此外，土壤中的許多有機污染物的降解需要較長的時間[4]。因此，土壤遭受污染之后，很難逆轉并恢復到原來的狀態。

1.2.4 不均勻性 由于污染物在土壤中遷移難且慢，并且土壤性質差異較大，故導致土壤中污染物分布不均勻，且空間變異性較大。

1.2.5 治理的艱巨性 土壤污染一旦發生，想要恢復非常困難，僅僅切斷污染源是遠遠不夠的[5]，還需要對污染土壤進行修復等，其將花費大量的資金和很長的時間。

根據土壤污染的特點，可以將土壤污染防治工作的難題概括為：成本高、周期長、難度大[6]。

2 我國農村土壤污染狀況、來源及危害

2.1 農村土壤污染狀況

2014年4月17日，環保部和國土資源部發布了全國土壤污染狀況調查公報。公報指出，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中，輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%，2.3%，1.5%和1.1%。從污染物超標情況來看，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標率分別為7.0%，1.6%，2.7%，2.1%，1.5%，1.1%，0.9%，4.8%；六六六、滴滴涕、多環芳烴3類有機污染物點位超標率分別為0.5%，1.9%，1.4%。從土地的利用類型來看，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%，10.0%，10.4%；從污染物類型來看，以無機型為主，有機型次之，復合型污染比例較小，無機污染物超標點位數占全部超標點位的82.8%[7]。

該調查結果顯示，全國土壤環境總體狀況令人擔憂。部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題也很突出。我國的土壤污染狀況在該公報中得到充分體現。而中度、重度污染的土地已經不適合耕種，其他土地也有不同程度的污染。據不完全統計，目前全國受污染的耕地約有0.1億hm2，污水灌溉污染耕地為216.7萬hm2，固體廢棄物堆存占地、毀田13.3萬hm2，合計約占耕地總面積的1/5[8]。由此可以看出，我國土壤污染非常嚴重，特別是耕地土壤環境質量堪憂。我國是一個農業大國，耕地、林地、草地又大部分在農村，可見，我國農村土壤污染之嚴重。

2.2 農村土壤污染來源

2.2.1 農業活動 在我國農村，農民的主要收入來源就是從事農業活動，包括種植業、養殖業等。農民在從事農業活動中的一些不合理行為，會造成土壤污染。首先是不合理地使用農藥和肥料。過量、濫用或亂用高毒、高殘留農藥會在土壤中留下有毒有害物質，對土壤環境產生不良影響；而不合理地使用化肥也會造成土壤污染。其中，化肥污染有兩大表現：一是生產化肥的原料本身含有某些重金屬物質，其在生產化肥的過程中并未被完全清理掉，直接導致生產出的化肥因為含有重金屬元素而污染土壤，典型的例子就是某些磷肥中被查出含有重金屬物質；二是使用化肥過量或者不按比例施用，改變了土壤內部的結構形態，導致土壤中的有害物質被激活，從而引發土壤污染[9]。

2.2.2 工業活動 隨著我國工業的逐漸發展，由于生產成本以及政策等影響，工廠逐步向農村地區轉移。雖然給農村解決了一部分就業問題，促進了該地區的經濟發展，但是，隨之而來的卻是嚴重的環境污染問題，特別是會對農村的土壤造成污染。主要表現在以下幾個方面：首先，工業活動形成的固體廢棄物會導致農村土壤污染。在村莊或者城郊看到很多垃圾堆或垃圾掩埋場，這些固體廢棄物絕大部分是由工業企業排放的廢棄物和城市垃圾構成。這些含有有害物質的廢棄物不僅不容易揮發，而且也不容易被土壤中的微生物所分解。如果不能科學合理地管理、回收，將會長期停留在土壤中，對土壤造成污染。其次，農田灌概用水混有工業企業排放的污水，污水中的重金屬等有害物質會隨之進入農田，引發農田土壤污染。最后，工業企業排放的粉塵和廢氣中含有大量的重金屬，會以大氣沉降的方式進入農村土壤中，造成土壤污染[10]。

2.2.3 日常生活活動 由于我國農村的環境保護基礎設施不健全，許多農村都沒有專門的垃圾處理設備。農村居民的生活垃圾一般都是往河道或是低洼處堆放，甚至直接堆放在道路或農田邊上，生活污水也是任意排入沿村的小河。每到下雨天，生活垃圾和污水會被雨水沖得到處都是，有些會進入農田，有些會隨河水流走，污染了河水[11]，而且隨著受污染的河水灌溉進入農田，又對土壤造成了污染。

2.3 農村土壤污染危害

2.3.1 威脅糧食安全 農民在農業生產過程中大量使用化肥農藥或者其他不合理的行為，會使土壤板結、土壤環境惡化等，再加上各種有害物質在土壤中累積，土壤質量下降，土地不再適宜農作物生長，造成糧食減產。我國是農業大國，也是人口大國，每年需要數量極其龐大的糧食來養活十幾億人。土壤污染特別是耕地污染持續加重，必將嚴重危及我國的糧食安全。

2.3.2 危害人體健康 土壤受到污染后，土壤中存在大量重金屬等有毒有害物質，這些有毒有害物質會在農作物體內累積。一旦食用受污染的農產品，必將嚴重危害人體健康，甚至危及人的生命。

2.3.3 破壞生態平衡 眾所周知，大氣、水、土壤、生物是生態系統的4個重要組成部分，4個部分相輔相成，緊密相連，缺一不可。若其中一部分出現問題，會導致生態系統失衡。如果農村土壤受到污染，有害物質會進入河流、大氣、植物，會使某些動植物受影響甚至滅絕，進而引發一系列其他生態問題。若不能及時處理，生態系統持續遭到破壞，甚至會使該地區的生態系統崩潰。雖然這只是我國大生態系統的一小部分，但是牽一發而動全身，若是任其污染下去，甚至會危及整個國家的生態安全。

3 新環保法出臺前我國農村土壤污染防治存在的問題

3.1 重視土地經濟價值，忽視其環境與生態價值

在新中國成立之初，大搞經濟建設，大量開墾土地用于農業生產，想方設法提高土地生產力，對土地造成了難以彌補的損害與污染。

3.2 環境保護基礎設施不健全

農村土壤污染主要來源于工業、農業與生活活動中產生的污染物。而農村環境保護基礎設施不健全，使其不能得到有效處理，從而污染了土壤環境。

3.3 土壤污染防治資金匱乏

土壤污染的特點，決定了土壤污染治理難度大，需要大量資金。而我國對土壤污染防治的財政投入較少，資金嚴重不足。

3.4 農民缺乏科學農業生產知識與指導，且環境保護意識不高[12]

由于農民缺乏農業科學生產知識與指導，不懂得如何科學合理地進行農業生產，在農業生產過程中經常有過量、濫用農藥和化肥等不合理的行為。再者，農民環境保護意識不高，對各種垃圾處理不當，更是加重了土壤的污染程度與防治難度。

3.5 環境法律責任不夠嚴格

首先是對污染者處罰力度不夠，守法成本高，違法成本低。其次是對行政部門缺少法律責任的規定，導致對農村土壤污染防治的監管與執行力度不夠。

4 新環保法出臺后對我國農村土壤污染防治的指引

新環境保護法對我國環境保護有了新的規定與發展，而農村土壤污染防治作為我國環境保護工作之一，必將受我國新環保法的指引。主要表現在以下幾個方面。

4.1 重視土壤的環境與生態價值，并關注其整體性保護

我國早期所制定的有關土壤污染保護的法律法規，忽視了土壤的環境和生態價值，過于注重土地的經濟價值。而新制定的環保法則重視土壤的環境價值和生態價值，并將生態系統的價值觀念引入到法律制度中。將生態系統中大氣、土壤、水以及人與動物作為相互聯系的整體予以充分考慮和重視[13]，體現了新環保法的環保理念——生態文明與可持續發展[14]。如新環保法第32條規定，國家加強對大氣、水、土壤等環境要素的保護，并建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度。第33條第2款規定，縣、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治。

4.2 加大財政投入，建立土壤污染防治基金制度

我國土壤污染防治財政投入少且環境治理資金不足，使得環境保護基礎設施得不到廣泛建設，土壤污染治理資金嚴重不足。為此，新環保法第8條規定，各級政府應加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，并且要提高財政資金的使用效益。建立土壤污染防治基金制度，也是解決土壤污染治理資金不足的方法之一。基金的來源可基于以下2個法律規定：首先，新環保法第43條提出排污費、環境保護稅2個概念，并且規定排污費必須要專款用于環境污染防治。其次，新環保法第52條確立了環境污染責任保險。環境責任保險是基于環境污染賠償責任的一種商業保險，也稱之為“綠色保險”。該保險以排污單位發生事故對第三者造成的損害并依法應負的賠償責任為標的[15]。此外，政府的財政撥款、土壤環境污染的罰金以及基金孳息收入均可作為基金的來源。還可以采取組織社會捐款、發行彩票等措施，吸引民間資金投入到污染治理過程中來，增加防治基金的來源，使基金來源多元化[16]。

4.3 加強對農民進行科學農業生產指導，提高農民的土壤環境保護意識

針對我國農民缺乏科學農業生產知識與指導，且環境保護意識不高的現狀，我國新環保法對此有專門規定。第49條第1款規定，各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖，科學合理施用農藥、化肥，科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染。同時，第9條第1款規定，各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織等積極開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，營造保護環境的良好風氣。這些規定有利于提高農民的土壤環境保護意識，減少因不合理農業生產活動對土壤造成的污染。

4.4 建立土壤環境質量監測機制

鑒于土壤污染隱蔽性、滯后性、難以逆轉性等特性，需要對土壤環境進行及時監測。為此，需要建立土壤環境質量監測機制。新環保法第17條規定，國家建立、健全環境監測制度；國務院環境保護主管部門制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，統一規劃國家環境質量監測站（點）的設置，建立監測數據共享機制，加強對環境監測的管理；有關行業、專業等各類環境質量監測站（點）的設置應當符合法律法規規定和監測規范的要求。因此，應當在全國各地農村建立土壤污染監測站（點），以便應對我國日益嚴重的農村土壤污染。

4.5 建立土壤環境影響評價制度

新環保法第19條規定，編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價；未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。在農村土壤污染防治工作中，應表現為建立土壤環境影響評價制度，即在農村土地上進行建設時，應進行土壤環境影響評價，未依法進行土壤環境影響評價的建設項目，一律不得開工建設。

4.6 建立嚴格的土壤污染法律責任制度

在我國新環保法出臺前，舊環保法在環境法律責任方面的規定存在不足，環保領域出現違法成本高、守法成本低的突出問題，這對我國的環境保護工作極其不利。為了解決這一問題，新環保法對環境法律責任進行了非常嚴格的規定。新環保法也因此被稱為“史上最嚴環保法”。新環保法之嚴，在法律責任方面主要有以下幾個規定：首先，增加了污染者的違法成本。新環保法第59條第1款規定，企業事業單位、生產經營者等因違法排放污染物受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，行政機關可以按照原處罰數額對其進行按日連續處罰，即針對拒不改正者，按日計罰無上限。第63條規定，情節嚴重且尚不構成犯罪的，將適用行政拘留。其次，拓寬了責任主體，新增引咎辭職制度。新環境保護法第68條將地方各級政府和縣級以上的政府環境主管部門主要負責人納入法律責任主體，并新增了引咎辭職制度[17]。在我國農村土壤污染防治過程中，要嚴格執行該法律責任制度，以保證我國農村土壤污染防治工作取得更大的成效。

5 結語

新環保法的出臺，雖然為我國農村土壤污染防治提供了指引與方向，促進了我國土壤污染防治工作進一步發展，但是，我國在農村土壤污染防治方面仍然存在許多問題。其中，最主要的問題是我國至今沒有出臺專門的《土壤污染防治法》。新環保法雖然能為我國農村土壤污染防治工作提供指引與發展方向，但是未對我國土壤污染防治作統一、具體規定，對農村土壤污染防治工作缺乏詳細、可操作性的指導，這將會對我國農村土壤污染防治工作的具體開展產生不利影響。2016年即將出臺“土十條”（即《土壤環境保護和污染治理行動計劃》）[18]。“土十條”的出臺將進一步推動我國的土壤污染防治工作。針對我國日益嚴重的土壤污染狀況，期待我國的《土壤污染防治法》這一專門立法的早日出臺。

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Rural Soil Pollution Prevention and Control under the Background of New Environmental Protection Law

HAN Xing-lei
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the continuous development of human society,soil pollution is increasingly serious,which causes damage to China's agricultural production,affects the healthy development of China's agriculture.Therefore,we need to strengthen research on soil pollution prevention and control in rural areas.April 24,2014,"Environmental Law Amendment"was adopted,the new law increased the number of new environmental regulations,and the old regulations also had a new development.The introduction of new environmental protection laws indicates a new way forward for the prevention of soil pollution in rural areas.

the new environment protection law;countryside;soil pollution;prevention and control

X53

A

1002-2481（2016）05-0653-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.19

2016-01-21

韓興磊（1988-），男，山東臨沂人，在讀碩士，研究方向：環境與資源保護法學。