農村水污染問題解決的法律保障機制研究

劉浩

（河海大學法學院，江蘇南京211100）

農村水污染問題解決的法律保障機制研究

劉浩

（河海大學法學院，江蘇南京211100）

隨著城鎮化進程和工業化的快速推進，環境污染已經成為當前我國經濟和社會發展最為突出的問題。農村曾經一直是我國環境版圖中保存最完整的一塊，保持著山清水秀的面貌。然而，工業化向農村地區的不斷滲透和蔓延，導致很多美麗的鄉村已經成為回憶。農村環境問題，尤其是農村的水污染問題，已經成為新農村建設的阻礙，延緩了城鄉一體化進程，不利于農村環境的可持續發展。因此，加強農村水環境的保護，尤其是完善相關法律保障成為我國當前經濟發展和新農村建設的重要課題。

農村水污染；成因分析；法律對策

一直以來，對于污染治理的重點都是放在工業相對集中和人口密集的城市地區，而忽略了農村。自改革開放以后，農村居民生活不斷改善,農村地區產生了大量的生活垃圾，農村養殖的繁榮也帶來了大量的養殖排放廢物，特別是伴隨著城鄉一體化的不斷推進，大量的城市工業開始向農村地區轉移，工業廢棄物與日俱增，給農村的生態環境帶來嚴重破壞，尤其是對水體污染更為嚴重，水污染將直接威脅到當地農民的身體健康，也將制約農村經濟的發展。在全面實行依法治國的今天，任何問題的解決都應當納入法治的軌道，對于農村水污染問題的治理同樣如此，只有完善法律層面的設計和架構[1]，才能為解決農村水污染問題指明方向和著力點。

1 我國農村水污染現狀及成因分析

2015年8月在第十二屆全國人大常委會第十六次會議第二次全體會議上，全國人大常委會副委員長陳昌智對于水污染防治法實施情況進行了一次專門性的報告，報告顯示，我國水環境質量不容樂觀，尤其是農村水污染問題較為突出。執法檢查組發現，我國農村水污染防治基礎設施建設滯后，缺乏污水收集和處理系統，農村環境監管能力和水平低，大多數生活污水和垃圾隨意排放傾倒。

整體上來說，可以將我國的農村水污染類別分為3種：農業生產造成的水污染、農村居民生活造成的水污染和鄉鎮工業生產造成的水污染[2]。

1.1 農業生產造成的水污染

目前，化肥使用安全最高上限的國際標準是225 kg/hm2，但目前我國農業中化肥使用量達到434.3 kg/hm2，是國際標準的1.93倍[3]。由此可見，我國農業生產對于化肥的依賴程度過高，化肥的單位施用量是安全施用國際標準的2倍，但實際有效使用率僅為40%左右，化肥的過度濫用不僅僅嚴重威脅到食品安全，而且導致土壤板結、酸化和土壤肥力下降，土壤養分和有機質隨著泥沙一同被帶入水體，導致農村地表水富營養化和地下水污染[4]。此外，農藥的過分濫用也是導致農村水污染加劇的因素之一。與此同時，全國農藥使用量近年來穩定在32萬t左右，占世界農藥總量的1/7，但農藥利用率僅為35%，一般情況下，僅有10%～20%附著在植物體上被農作物吸收利用，而殘余的農藥則經過傳統的農田水利排灌系統及地表徑流進入地表水域，從而導致農村地表水資源的富營養化，并且滲入到地下，嚴重污染地下水的水質。

過去，在我國廣大農村，畜禽養殖數量較多且分布較為分散，散養對于農村水體的污染相對有限。但近年來，零散的畜禽養殖已經逐漸變成了集中養殖，大批的專業養殖場如雨后春筍般興起。畜禽養殖業已經成為農業生產的重要補充和農民收入的重要來源之一。畜禽養殖的規模和布局并沒有通過專門的環境評價檢測，大部分養殖場都是傳統粗放的圈養，缺乏針對性處理污染的專門裝置[5]。大量的畜禽糞便和養殖場產生的廢物、廢水既沒有足夠的農田化解，也不能夠有效地貯存乃至循環使用，隨意排放到附近的水體中，對農村地表水體和地下水造成了嚴重污染，對農村健康用水產生威脅。

1.2 農村居民生活造成的水污染

隨著社會經濟的快速發展，農村的生活水平不斷提高，廢物廢水亦不斷增多。農村的生活垃圾中不僅有腐爛的蔬菜瓜果等傳統污染物，更有塑料袋、廢舊電池等新型污染物。在目前農村地區，由于缺乏科學合理的規劃，農村居民的生活污水任意排放，各種垃圾隨意堆放，加之農村地區居民居住分散，很難對污水進行統一處理，使得農村的水環境污染呈現上升趨勢。

1.3 鄉鎮工業生產造成的水污染

鄉鎮工業一般由當地政府招商引資吸引而來或者是憑借本地優勢資源自主發展而來，其對于解決當地農村人口就業和發展地方經濟發揮著重要作用。但是，鄉鎮工業生產所造成的水污染亦不可小覷。目前，大多數的鄉鎮企業設備比較陳舊和落后，看重短期的經濟效益，仍然采取粗放式的經營模式，這些企業基本上沒有污染治理能力。一些鄉鎮企業其實就是已經被淘汰的落后工藝設備和產業轉移到農村來的[6]。這些企業產生的大量廢水未經處理便直接排向地表、水庫、農田，對農村水環境造成嚴重破壞。即便出現因為污染問題被環保部門查處，當地政府往往處于發展經濟的顧慮而不嚴格執行相關行政處罰，企業交了罰款依舊我行我素，致使農村的水環境每況愈下。

2 我國農村水污染防治中碰到的法律難題

2.1 法律規定過于單一、籠統，缺乏操作性和協調性

現階段，我國有關環境保護的立法思想主要著重于城市的環境保護，農村的環境保護具有先天上的不足。在法律適用上，現行的有關法律規定并沒有針對農村的特殊性而專門規制，只是大而化之的予以借鑒，實質上，我國農村的水環境保護有很多法律空白[7]。如果不將農村的水污染問題置于同城市水污染問題一樣甚至更為重要的位置上，我國的農村水污染防治將積重難返。

《水污染防治法》是目前我國農村水污染法律體系中最基本和最具指導性的一部法律規范。關于農業和農村水污染防治的規定僅僅體現在第47～51條中，這5條主要涉及農藥化肥的使用、畜禽以及水產養殖等污染水環境的行為，這些法律條文的內容都過于籠統，更多的是倡導性的，缺乏強制性，在實際適用上，缺乏可操作性[8]。比如《水污染防治法》第49條規定：“國家支持畜禽養殖場、養殖小區建設畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施。畜禽養殖場、養殖小區應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環境。”該條規定只是宣告了國家的倡導，并沒有涉及一旦違反該規定將會面臨何種懲罰，這無異于一紙空文，起不到相應的法治效果。第51條規定：“向農田灌溉渠道排放工業廢水和城鎮污水，應當保證其下游最近的灌溉水點的水質符合農田灌溉水質標準。利用工業廢水和城鎮污水進行灌溉，應當防止污染土壤、地下水和農產品。”同樣，這樣的規定絲毫實現不了具有約束力的法律監管。

整體上來看，在目前我國的水污染防治法律體系中，多以城市為中心，關于農業和農村水污染防治方面的法律規定所占比例很小，而且在有限的規定中多為原則性規定，不夠明確具體[9]。此外，基本法和其他配套立法的協調性不夠，很難達到有效的法治效果。

2.2 缺乏有效控制農村水污染的監督管理機制

《水污染防治法》第8條明確規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。交通主管部門的海事管理機關對船舶污染水域的防治實施監督管理。縣級以上人民政府國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。”由此可見，在我國，區、縣一級環保機構，比如環衛所等是最為基層的環保專門部門，鄉鎮一級還沒有相關職能部門，而廣大農村地區因為地域廣闊，分布零散，區、縣級環保部門受各種人員、資金等條件的限制，不可能對農村的水環境污染予以實時有效的監管。盡管有的鄉鎮將本區域的環境保護工作交由鄉鎮的環境衛生所負責，但環衛部門的工作職責是負責轄區的衛生管理，而且其本身并沒有針對環境污染防治的行政執法權，可以說，農村水污染實質上是面臨著管理上的“真空地帶”[10]。

此外，目前防治水污染的目標責任和考核評價制度不健全，法律責任規定不夠全面，違法處罰力度過小，經濟手段和激勵政策不足。一些地方政府仍然沒有轉變發展思路，對于區域內的污染企業放任不管，甚至成為其保護傘。

2.3 公共財政投入在我國農村地區失衡

充足的資金保障是促使農村水污染防治工作得以有序高效開展的必備條件，然而與《水污染防治法》的立法理念一樣，我國環境污染治理的投資也是主要集中在城市，在農村，地方上的財政預算對于水污染預防方面的資金投入沒有保障，只有在出現了大范圍的水污染事件后才去治理，這種“亡羊補牢”的做法并不能在源頭上預防農村水污染的發生，反而是加大了治理成本和財政負擔，以至于陷入惡性循環[11]。農村的水污染防治缺乏最起碼的管理經費，在政府層面，農村幾乎無法從政府的財政預算中得到加強污染治理和增強環境監管能力的專項資金。農村環保治理受困于資金的短缺，監測亦缺乏必要的儀器和設備。

我國農村房屋布局很零散，缺乏科學合理的布局規劃，基礎設施明顯滯后，如果想實現對于居民生活廢水的有效回收和循環處理，應該設立統一的排水管道和排水系統，采用適合我國農村實際的低耗、低成本的污水處理技術[12]。我國農村地區的財力有限，往往使得相關工作無法開展，對于農村水污染防治常常陷入“心有余而力不足”的尷尬境地。

2.4 農村地區環境保護意識薄弱

農村居民對于保護環境的概念比較陌生，加上農民本身的文化素質并不高，其自身亦很難去識別何為污染，尤其是傳統的生活習慣所帶來的生活污染在農村社會看來是日常中正常的事情。由于歷史原因，我國農村居民的法律素養一直不高，權利意識淡薄，很難意識到由于農村水環境的破壞已經侵犯了自己的環境權，而且在廣大農村居民思維中還廣泛存在“搭便車”的邏輯，認為即使存在污染也是大家的事情，是政府的責任，很難主動去選擇通過合法途徑維護自身權益。另外，鄉鎮政府和鄉鎮企業也沒有充分意識到農村水污染的嚴重性。地方政府片面強調經濟發展和脫貧致富，狹隘的政績觀和薄弱的可持續發展理念不利于環保工作的開展；鄉鎮企業片面關注經濟利益，對環境污染的危害認識不夠深刻，加劇了農村環境的污染。

3 農村水污染解決的法律路徑

3.1 轉變立法理念，完善相關配套立法

關于農村水污染防治方面的立法設計應當轉變立法觀念，將農村的水污染防治置于同城市的水污染防治相同的法律地位，既要治理工業點源污染，又要控制農業面源污染。同時，應當細化農村水污染防治的其他配套法律制度，構建完善的農村水污染防治法律體系。

以如何完善我國農藥使用的法律制度為例，農藥的使用既是農業生產中不可或缺的一環，也是造成目前農村水污染的主要原因之一。農藥作為農業生產必需的生產資料，無論是在保障我國農業的安全生產，還是增加農作物產量方面都發揮著非常重要的作用。同時，農藥又是一把雙刃劍，使用不當會造成環境污染等負面影響[13]。目前，在立法上規范農藥使用的只有2001年國務院修訂的《農藥管理條例》。首先，在法律層級上，該條例屬于行政法規，鑒于農藥使用的重要性，可以通過人大立法的方式將其提升到法律層級。其次，該條例中對于如何使用農藥只有第24～29條有所規定，這6條規定中超過1/2都屬于倡導性的，對于解決農業生產中農藥使用不規范的問題缺乏實際指導作用。由此可以看出，完善類似農藥使用這樣的法律制度對于農村水污染防治意義重大。

通過轉變立法觀念和完善相關配套立法，可以加強安全使用農藥的意識，能夠從根本上對農藥殘留污染予以有效控制。此外，細化法律制度中的各項規定，尤其是增加更具實用性和指導性的法律條款，讓農業生產中發生的各類問題都能夠在法治框架內得到有效解決[14]。

實際上，我國對農藥進行規范使用的類似于農作物病蟲災害的相關防控立法嚴重滯后，落后于世界上許多國家。目前，全世界已有100多個國家頒布了農作物病蟲防控方面的法律法規，如亞洲國家日本和印度等早在1950，1985年就頒布了《農作物病蟲害防治法》，美國1990年頒布了《植物保護條例》，印度尼西亞、孟加拉國、越南、哈薩克斯坦、韓國等國也頒布了相應的法律法規[15]，而我國依舊處于法律空白。正因為我國長期在植物保護和災害預防領域處于無法可依的狀態，致使不規范的防治行為層出不窮，不防治、亂防治等問題屢禁不止，過度使用農藥不僅讓理想的防控效果化為徒勞，反而對農村的水環境產生了難以消除的污染。

3.2 健全基層行政機構設置，增強執法監管能力

為加強農村環境監管工作，應探索建立鄉鎮環保機構，各地應當根據自己的經濟社會發展水平和實際的環境管理需要，因地制宜，逐步探索。基層行政機構的設置與各地的體制、人力、物力、財力密切相關。大體上看，鄉鎮環保機構建置主要模式分為2種：設立鄉鎮自身的環保機構和環保派出機構。鄉鎮獨立設置環保機構，其黨政關系歸鄉鎮屬地管理，業務工作歸為鄉鎮管理，并在能力建設方面區、縣環保局給予適當補貼；環保部門設立鄉鎮派出機構，就是在條件成熟的情況下，將數個街道或者鄉鎮劃為片區，成立環保分局或中隊，負責這一區域的環境保護工作，其管理模式為黨政關系隸屬區、縣環保局，為區、縣環保局派出機構，實行垂直管理。

實際上，無論是設立鄉鎮環保機構抑或是設立環保鄉鎮派出機構，鄉鎮與環保部門之間關鍵在于形成合力做好工作，隨時保持及時、順暢的溝通與合作。環境監管執法工作涉及面廣，僅靠環保部門單一執法仍存在很大缺陷。基層環保部門不僅要與所在地鄉鎮政府形成合力，更應該探索區域交叉執法、部門聯動執法，特別是同法院、工商、城管等部門的聯系和配合，要充分發揮各部門的聯動作用，進而避免基層環保部門單打獨斗的工作局面，保障基層環境執法工作順利開展[16]。在具體操作中，每個鄉鎮都應該因地制宜，根據自身的實際情況予以選擇，一言以蔽之，只有共同認識到農村水環境污染的嚴重性和緊迫性時，才能切實公正執法，才能避免監管缺位，才能有效地預防和治理環境污染。

3.3 加大財力投入，提升執法隊伍的專業性

人、財、物等投入不足，也是限制基層環境執法部門發揮職能的原因。長期以來，在很多基層，環保部門的監管執法人員數量不足，且因未列入行政執法序列而影響執法地位，與農村地區日益增加的污染源和嚴峻的監管執法形勢不相符[17]。此外，一些地區基層環保部門缺乏必要的交通工具和技術器材，很難及時、可靠地取得現場證據，很多環境違法案件的取證還停留在落后的文字取證階段，難以適應現代環境行政執法的需要，嚴重影響環境執法的效果。因而，加大財政投入，配置先進高效的監管執法設備，建立專業化的環境監管執法隊伍是保證基層環境執法機關高效運行的基礎。

3.4 鼓勵公眾參與監督，彌補政府監管缺陷

人民群眾是社會歷史的推動者，群眾的力量也在每一次社會變革中得到驗證。新修訂的《環保法》強調了公眾的參與，力圖突出社會作為法治平衡力量的作用，彌補政府監管的缺陷，制約環境行政機關的不作為和權利濫用。所以，基層環保執法部門要多開展環境普法活動，提高公眾的環境法律意識；開通多渠道的公眾參與監督方式，充分發揮群眾的廣泛性優勢，對環境違法行為進行舉報監督。充分調動并利用好公眾的力量，形成政府、企業、公眾的良性互動機制，將對基層環保執法起到事半功倍的效果。

3.5 完善頂層設計，制定行動規劃

黨的十八屆五中全會強調指出，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。鑒于此，國務院于2015年印發了《水污染防治行動計劃》，在該計劃中，對于如何繼續推進農業農村水污染防治做了針對性的部署和安排。首先，治理因畜禽養殖造成的水體污染。通過科學手段圈定畜禽養殖禁養區。規模化、集中化的畜禽養殖場要嚴格按照污染防治的要求，配套建設能夠循環利用和有效處理糞便污水的設施；散養密集區要對養殖中出現的糞便污水集中收集、集中處理。自2016年起，各種規模化的畜禽養殖場要實施雨污分流、糞便污水資源化循環有效利用。其次，進一步減少農業面源污染。制定實施面向全國的針對農業面源污染綜合性防治方案，爭取財政支持，全面推廣低毒、高效農藥使用補助試點試驗，建設綠色溝渠、生態污水凈化塘、地表徑流集中蓄水池等設施，保障農田排水及地表徑流無污染[18]。最后，以區、縣級行政區域為基準，對農村污水處理工作統一規劃、統一建設、統一管理、統一推進，有條件的地區積極推進城鎮污水處理設施和服務向農村延伸。深化“以獎促治”政策，實施農村清潔工程，開展河道清淤疏浚，推進農村環境連片整治，保持各項、各領域農村環保工作的有序推進和持續化進行。到2020年，完成新增環境綜合整治的建制村13萬個的最終目標。

鑒于此，地方各級政府及其環保部門應遵從國務院的統一規劃，并結合自身實際情況制定本區域的水污染防治計劃。各級政府，尤其是基層鄉鎮政府和農村干部應當在思想上重視農村環境保護，改變以經濟發展為核心的考核辦法，把環境因素納入綜合考核范圍。要遏制農村水環境的進一步惡化，須把改善環境質量和提升環境水平作為政績考核的主要考量，增強各級環保工作者的責任感和使命感。

［1］張梓太.環境法律責任研究[M].北京：商務印書館，2004.

［2］馮欣，師曉春.農村水環境污染現狀及治理對策[J].環境保護與循環經濟，2011（5）：40-42.

［3］張波.農村的環境污染狀況及對策[J].安徽職業技術學院學報，2004（2）：34-35.

［4］幸紅.水污染成因及防治對策[J].廣西民族大學學報：哲學社會科學版，2007（5）：16-17.

［5］吳德勇.農村水污染問題分析及防治對策 [J].安徽農業科學，2012（11）：34-35.

［6］林龍.論《水污染防治法》在農村水污染防治方面的不足與完善[J].農業經濟，2015（5）：21-22.

［7］魏營，周塘沂.農村水污染現狀及防治對策[J].綠色科技，2014（8）：45-46.

［8］梁維敏，梁瀟，王緹.淺談農業水污染的成因及防治對策[J].天津農業科學，2011，17（3）：19-20.

［9］王照海.透視城鄉二元結構下的農村水污染問題 [J].法制與社會，2009（2）：33-34.

［10］徐沅鈐，曾玉珊.環評視角下城鎮化進程中農村水污染預防對策：由蘇南盛澤鎮引發的思考 [J].山東農業工程學院學報，2014（6）：43-44.

［11］萬華玲.農村水污染的成因與防治對策分析 [J].科技傳播，2011（10）：35-36.

［12］陳海霞，高廣德，高婷.浙江農村水污染現狀及治理措施研究[J].科技情報開發與經濟，2006（7）：23-24.

［13］呂佳，李艷松.農村水污染的影響因素與防治策略分析[J].科技論文與案例交流，2015（9）：9-11.

［14］陳曉宏，陳棟為，陳伯浩，等.農村水污染治理驅動因素的利益相關者識別[J].生態環境學報，2011（20）：45-46.

［15］烏煥鵬.農村污水處理技術及展望探究 [J].生態與環境工程，2015（10）：22-23.

［16］黃錫生，張顯云.我國農村水污染問題的法律對策研究[J].水利經濟，2008（7）：56-57.

［17］韓新慶.生態技術在周口市農村水污染防治中的應用[J].江淮水利科技，2010（3）：39-40.

［18］范麗娜.我國農業水污染防治的法律研究 [J].產業與科技論壇，2013（12）：29-30.

《華北農學報》征訂啟事

《華北農學報》1986年創刊，由河北、北京、天津、河南、山西、內蒙古六省市區農科院、農學會聯合主辦，為全國首家跨省、市、區多單位聯辦的農業學術刊物。本刊立足華北，面向全國和全世界。主要刊載農作物、果樹、水產、畜牧、資環、植保等農業基礎學科的原創性研究論文、專論、綜述、研究簡報等，報道農業學術動態。主要服務于農業高等院校師生和農業科研機構的研究人員。

《華北農學報》為中國科學引文數據庫核心期刊（CSCD核心庫）、中文核心期刊、中國科技核心期刊、RCCSE中國核心學術期刊和中國農業核心期刊。在2014年版《中文核心期刊要目總覽》綜合性農業科學類核心期刊中排名第2位，為我國有影響力的農業學術刊物。《華北農學報》多次榮獲國家級及省級獎勵：全國優秀科技期刊評比三等獎、全國優秀農業期刊學術類一等獎、首屆華北優秀期刊、首屆北方十佳期刊、中國北方優秀期刊、河北省榮譽期刊、河北省十佳期刊及河北省優秀期刊等獎項；2011年被評選為“中國精品科技期刊”。

《華北農學報》國內外公開發行，國內統一刊號：CN13-1101/S，國際刊號ISSN1000-7091。雙月刊，雙月28日出版，國際標準大16開本，240頁，每期定價12元，全年72.00元。郵發代號：18-10，國外發行代號：5918。全國各地郵局均可訂閱。可隨時匯款到編輯部訂閱，請注明刊名、份數、姓名、地址、郵編及電話。

歡迎訂閱、歡迎投稿。

通信地址：石家莊市和平西路598號《華北農學報》編輯部 郵編：050051

電話：0311-87652166 E-mail：hbnxb@163.com 網址：http://www.hbnxb.net/

Study on the Legal Safeguard Mechanism of Solution for Rural Water Pollution Problem

LIU Hao
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid advance of urbanization and industrialization,environmental pollution became the current economic and social development of the most outstanding problem in our country.Rural once was the most complete one in China's environment landscape and keeps the face of the picturesque scenery.However,the constant penetration and spreading of industrialization into rural areas led to a lot of beautiful countryside became a memory.Rural environmental problems,especially the rural water pollution,became the new rural construction obstacles,delayed the integration of urban and rural areas,which was not conducive to the sustainable development of the rural environment.Therefore,strengthen the protection of rural water environment,especially improve the relevant legal protection became important topic of China's current economic development and new rural construction.

rural water pollution;cause analysis;the legal countermeasures

X52

A

1002-2481（2016）05-0657-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.20

2016-02-12

劉 浩（1990-），男，安徽淮北人，在讀碩士，研究方向：民商法、環境資源法。