村民小組的農村集體土地所有權主體特征
——來自吉林省的實證研究

李茗薇，王冬艷，李 健，劉 晴，楊瑩瑩

（1.吉林大學地球科學學院，吉林長春130061；2.中華全國總工會信息中心，北京100865）

村民小組的農村集體土地所有權主體特征
——來自吉林省的實證研究

李茗薇1，王冬艷1，李 健1，劉 晴2，楊瑩瑩1

（1.吉林大學地球科學學院，吉林長春130061；2.中華全國總工會信息中心，北京100865）

基于對吉林省3個縣（市）32個鄉鎮4 112個村民小組的組織機構的完備程度、村民小組長任期等情況的調查，系統分析了目前村民小組作為農村集體土地所有權主體的現狀，提出了現階段村民小組作為農村集體土地所有權主體應具備的條件以及現階段集體土地所有權證書的管理模式，以期為村民小組作為農村集體土地所有權主體提供理論依據。

村民小組；農村基層組織；集體產權；產權主體

農村集體土地所有權主體是農民土地權益的維護者和實現者，在民法中起著非常重要的作用。如果土地所有權主體是明確的，有關權利主張就正當、清晰、順利，就會獲得充分的法律支持與保護；否則，權利就容易受到侵犯[1-2]。2004年的《土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內2個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理……”，該規定使得村民小組的農村集體土地所有權主體地位在法律上找到了根據。2011年5月6日國土資源部、財政部、農業部聯合下發的《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號文件），要求認真貫徹落實十七屆三中全會精神（中發[2010]1號文件）的有關內容及要求，切實加快推進農村集體土地確權登記發證工作，把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織。2013年中央一號文件進一步提出，加快農村集體土地所有權確權登記頒證工作。

由此，明確農村集體土地所有權主體以及農村集體土地所有權的主體特征，又一次成為眾多學者討論的熱點[3-6]。筆者基于吉林省3個縣（市）4 112個村民小組的調查，對村民小組作為集體土地所有權主體的特征及其現狀進行了深入研究。

1 農村集體土地所有權主體

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農村土地承包法》都明確了“農民集體”作為農村集體土地所有權主體的地位[7-8]，我國集體土地所有權實行三級所有，即鄉（鎮）農民集體、村農民集體、組農民集體。而目前“農民集體”只是一個抽象的組織，其民事主體形態未得到確認，不能享有相應的權利、承擔相應的義務[9-10]。

據農村經濟研究中心調查顯示，已完成確權登記的52個村中36.5%的土地所有權確認到行政村，63.5%的土地所有權確認到村民小組，然而，36.5%的土地所有權是以行政村為單位進行總登記并未確認給具有所有權的農民集體。從農村實際情況看，村委會一直行使著對農村土地的經營管理，而作為農村最基層的村民小組能否成為集體土地所有權的真正主體，是目前農村集體土地所有權確認過程中遇到的實際問題。

20世紀末，國土資源部基于9省的調查情況表明，鄉（鎮）、村、組三級主體土地占有面積分別為1%，9%，90%[11]；在土地承包關系中，多是以村民小組名義將集體土地發包給本組成員，具有管理有效性。從土地占有規模、產權歷史以及與農民土地利益的緊密程度看,村民小組應成為集體土地所有權的主體。

2 村民小組的歷史沿革及基本特征

村民小組由本村村民、村民小組會計、村民小組組長構成，是我國農業地區的基層自治組織，對農戶實行直接的管轄權。其經歷了我國土地改革到大躍進之前的“農業合作社”、人民公社期間的“生產隊”、家庭聯產承包責任制時期的“村民小組”并沿用至今[12]。村民小組繼承了“生產隊”時期的集體財產，行使土地的占有、使用、收益權，成為產權的主體[13]。

《村民委員會組織法》第三條規定：“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組?！钡谑l規定：“村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生。”第二十八條規定：“召開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意；村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任；屬于村民小組集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。”對村民小組的劃分、職能、小組會議的召開、小組長的任期等進行了說明與規定，由此可見，村民小組有權管理屬于本村民小組的集體土地及其財產。

3 村民小組現狀調查分析

3.1 調查區概況

吉林省位于我國東北地區的中部，共有9個市（州）64個縣（市、區），總面積19.12萬km2，約占全國土地總面積的1.95%，居全國第14位，是我國重要的商品糧生產基地，承擔著保障國家糧食安全的重要責任。吉林省農村集體所有的土地面積為11.48萬km2，占總土地面積的60.04%，其中，耕地中的89%、園地中的67%、林地中的40%、牧草地中的44%、城鎮村及工礦用地中的75%、交通運輸用地中的67%、水域及水利設施用地中的29%以及其他用地中的49%均是集體土地。

吉林省共有9 291個行政村，24 3103個村民小組。此次調查的范圍覆蓋了3個縣（市、區），涉及32個鄉鎮423個行政村4 112個村民小組。調查區集中在吉林省的中東部，為平原區，屬吉林省經濟發達區，其農村經濟發展水平相對較高、組織機構相對健全。

3.2 調查內容

調查以發放調查表格的形式，調查內容包括組織機構完備狀況，是否具有固定的辦公場所以及村民小組的任期情況等。其中，村民小組組織機構完備狀況的調查選擇內容包括：（1）有完整的組織機構；（2）只有一個小組長；（3）連小組長也沒有。村民小組固定的辦公場所調查選擇的內容包括：（1）有；（2）沒有。村民小組組長任期的調查內容包括：（1）最長任期；（2）最短任期。逐個村民小組調查后，將數據匯總到村級進行統計分析。

3.3 調查結果

統計結果顯示，在調查的3個縣（市、區）423個行政村4 112個村民小組中無一具有完備的組織機構，村民小組都是只有一個小組長，沒有其他組織機構成員；調查的村民小組均沒有固定的辦公場所；1978年以來的村民小組長的任期中，最短的為0.5 a，最長任期為30 a。其中任期在3 a以上的占21.04%，任期3 a的（即一個完整的任期）占33.81%，其余均在3 a以下，1 a以下（含1 a）的占到了總量的15.84%。可以看出，村民小組組長人員變動大，任職不穩定。

上述調查結果說明，目前村民小組尚不具備土地所有權主體的條件。其主要原因在于：一是法律法規的制約。《村民委員會組織法》第十條規定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組”。村民小組作為村民委員會的一個下屬組織，處在“可以”設立的地位，這就意味著某些行政村可以不設置村民小組，村民小組是一個有無均可的組織，更沒有賦予村民小組以法人資格。二是政府部門重視不夠。村民小組是由“農業合作社”、“生產隊”逐步演化而來的，是農村治理體系中最基層的自治組織。然而，政府部門對村民小組該如何建設與管理缺乏正確的認識和高度的重視，從而導致了村民小組的組織機構不健全，職能發揮不夠充分，運行機制不完善?！昂洗宀⒔M”、“取消村民小組長”使得更多地方產權主體混亂，村民小組有名無實甚至被廢除[14]。三是組織機構人員變動性大。村民小組長沒有固定工資，一般只是給予少量補貼，補貼標準依據當地經濟發展水平確定。使得村民組長的任期偏短，大多數只擔任一兩年便不再連任，組織機構人員缺乏穩定性，無法團結組內成員實現農業長久性、規?；?。

4 村民小組作為集體土地所有權主體應具備的條件

村民小組作為農村集體土地所有權主體，既要賦予其法人資格滿足組織上的客觀條件，又要完善其運行機制[15-16]。《土地管理法》賦予了村民小組作為農村集體土地所有權主體的資格。相關法律及實踐經驗表明，村民小組要成為法人主體需滿足的條件:一是依法成立；二是擁有完善的組織機構及運行機制；三是主體具有穩定性；四是主體具有公益性并擁有一定的財產；五是能夠獨立行使民事權利、承擔民事責任。

4.1 依法成立

村民小組是鄉村治理體制中不可或缺的基層自治組織，為了行使集體土地所有權主體的權利，承擔相應的義務，村民小組應當被賦予法人資格。同時為了完善村民小組組織機構，引導其健康發展，還應對村民小組的建設、管理做出相應的法律規定，使村民小組權利行使具有排他性。

4.2 擁有完善的組織機構及運行機制

完善的組織機構及運行機制是健全村民小組管理制度的基礎。規范村民小組長的產生方式，嚴格按照《村民委員會組織法》第十條的規定，“村民組長由村民會議推選”，完善組織機構，設立固定的辦公場所，建立村民小組會議制度。

4.3 主體具有穩定性

土地資源屬于非消耗性資源，具有永續利用的特性，人類利用過程中只要利用得當就不會出現枯竭的可能，土地的永久性決定了所有權主體的穩定性；村集體內長期存在的農業人口亦要求農村集體經濟組織長期穩定存在，即要求村民小組長及組織機構成員具有穩定的任期。

4.4 主體具有公益性并擁有一定的財產

我國大部分土地被分給農民無償耕作、經營，體現了其社會保障性，確定了充當農村集體土地所有權主體的組織機構具有公益性、無償性，而不是某些商業機構和組織所能擔當的。村民小組是全體村民開展的自我服務、自我管理、自我監督的群眾性基層組織，實行民主決策、民主選舉、民主監督，并且是全方位為農民集體服務[17]。村民小組要擁有一定的財產，只有具備了足夠的資金才能夠承辦起公益事業，為農民創造福利、帶動地方經濟發展。

4.5 能夠獨立行使民事權利、承擔民事責任

賦予法人主體資格，明確土地產權歸屬，利于土地權能的完善；賦予與土地所有權相一致的社會、經濟基礎。完善土地保障制度，實現土地入市流轉，進行土地抵押、融資，使集體土地資產真正發揮其應有的價值，實現農業規模經營。同時保證權、責相匹配，主體可以獨立行使民事權利，但亦應當獨立承擔民事責任，權責清晰有助于問題的解決。但對其責任承擔應設置一個限度，防止清償過度[15]。

5 現階段農村集體土地所有權證書管理模式研究

農村集體土地確權發證工作正在進行，考慮到村民小組組織機構的不完善以及各市縣組織結構的差異程度，為防止集體土地所有權證書的管理和使用出現問題，充分維護集體土地所有者和使用者的權益，對土地所有權證書管理的研究也刻不容緩。

5.1 管理模式

5.1.1 分區管理 對于村民小組組織機構較完善的地區，集體土地所有權證一律直接發給各個村民小組，以實現農民對土地資產的真正擁有；而對于村民小組組織機構不完善的地區，實施由村代為管理的模式即“組由村管”，將土地所有證統一放置村委會進行保管。

5.1.2 統一管理 這種管理模式，是實際工作過程中吉林省部分市縣正在采用的管理模式，即農村集體土地所有權證統一由農村經濟經營管理站代為管理。統一管理減少了由于村民小組長變動性大造成的證書保管不善，或者由于個人素質相對較低及私人恩怨造成的私藏土地所有證情況。為更好地實現統一保管模式，村集體經濟組織可與農村經濟經營管理站簽署委托保管協議，明確權利和義務。

5.2 管理制度

不管采取何種管理模式，都應該完善集體土地所有權證書的管理制度。

5.2.1 登記制度 建立集體土地所有權證書保管登記簿，對存放在此的土地所有權證進行登記，詳細記錄權利人、存放時間、抵押交易等內容。

5.2.2 不定期抽查制度 農民集體選取的群眾代表不定期地對存放的集體土地所有權證進行抽查，以加強管理者對集體土地所有權證管理的重視程度，防止土地所有權證損毀、缺失以及非法買賣、抵押等行為發生。

5.2.3 定期公示制度 對所有權證書的保管情況及集體土地的征收、流轉等使用情況進行定期公示，保證集體成員的知情權、受益權和監督權。

6 結語

吉林省3個縣（市、區）的調查結果表明，目前農村村民小組作為農村集體土地所有權主體還欠缺諸多的條件，以目前的狀況難以行使集體土地產權主體的權利和義務。因此，農村集體土地確權發證以及農村集體土地所有權證書的管理應該采取相應的措施，防止集體土地被侵占吞并，切實保護農民集體的自身利益，維護社會的穩定與發展。

［1］朱悅蘅，黃韜.農村土地集體產權的主體化及其治理機制[J].經濟社會體制比較，2013（2）：42-54.

［2］吳迪.農村集體土地所有權主體研究[D].南寧：廣西大學，2008.

［3］王曉征.農村土地確權問題探討：以豫東地區為例[J].商丘師范學院學報，2015，31（2）：109-112.

［4］丁關良，周菊香.對完善農村集體土地所有權制度的法律思考[J].中國農村經濟，2000（11）：59-65.

［5］劉晴，王冬艷，葉鑫，等.明確產權主體為前提的農村集體土地所有權確權發證研究：以吉林省農安縣為例[J].農村經濟，2013（4）：42-45.

［6］高飛.集體土地所有權主體制度運行狀況的實證分析：基于全國10省30縣的調查[J].中國農村觀察，2008（6）：35-43.

［7］項繼權.我國農地產權的法律主體與實踐載體的變遷 [J].華中農業大學學報：社會科學版，2014（1）：5-14.

［8］劉伯恩.完善農村集體土地所有權確權的基本思路 [D].北京：中國政法大學，2006.

［9］史清華，卓建偉.農村土地權屬：農民的認同與法律的規定[J].管理世界，2009（1）：89-96.

［10］邵彥敏.“主體”的虛擬與“權利”的缺失：中國農村集體土地所有權研究[J].吉林大學社會科學學報，2007，47（4）：34-38.

［11］施建剛，蔡順明，魏銘材.論農村集體土地所有權主體之選擇[J].農村經濟，2012（9）：26-29.

［12］劉秀紅.芻論村民小組的再定位 [J].理論導刊，2007（10）：77-79.

［13］郭強.中國農村集體產權的形成、演變與發展展望[J].現代經濟探討，2014（4）：38-42.

［14］何毅.論村民小組在鄉村治理中的地位和作用[D].重慶：西南政法大學，2012.

［15］宋志紅，仲濟香.論“農民集體”的重塑 [J].中國土地科學，2011，25（5）：29-34.

［16］楊繼瑞.中國農村集體土地制度的創新 [J].學術月刊，2010（2）：63-72.

［17］陽雪雅.農村集體土地所有權主體的構建[J].中國不動產法研究，2011（6）：46-54.

The Rural Collective Land Ownership Subject Characteristics of Villagers' Group—An Empirical Study of Jilin Province

LI Ming-wei1，WANG Dong-yan1，LI Jian1，LIU Qing2，YANG Ying-ying1
（1.College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun 130061，China；2.Information Center，All-China Federation of Trade Unions，Beijing100865，China）

Based on the investigation of the integrity of the organization and the performances of villagers' group leaders in their terms from 4 112 villagers' groups from 32 township of three counties（cities）in Jilin province,this paper systematically analyzed the present situation of the villagers' groups as the subject of rural collective land ownership.According to the study of historical evolution of the groups,the paper expounded the villagers' group characteristics as the subject of rural collective land ownership and the appropriate conditions to process this ownership.The conditions which a villagers' group should possess and the management mode of collective land ownership certificates in this stage were proposed.These studies are aimed at providing theoretical foundation for the villagers' group as the subject of rural collective land ownership.

villagers' group;rural grassroots organizations;the collective property rights;property right subject

F301.1

A

1002-2481（2016）05-0682-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.27

2016-01-13

吉林省科技計劃軟科學項目（20120628）

李茗薇（1993-），女，吉林農安人，在讀碩士，研究方向：土地資源評價。王冬艷為通信作者。