農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制研究

李海輪

（河海大學法學院，江蘇南京211100）

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制研究

李海輪

（河海大學法學院，江蘇南京211100）

保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎條件，而生態(tài)補償是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源保護的重要調節(jié)方式。生態(tài)補償是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)外部性的重要制度，根據(jù)外部性理論，政府和市場都是解決農(nóng)業(yè)外部性的重要手段，政府在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中占主導地位，而運用市場手段進行調節(jié)則是生態(tài)補償建立的關鍵。當前，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償發(fā)揮主導作用的是政府補償模式，相對而言，市場補償機制未被很好運用。因此，需要完善市場機制，采取激勵性的補償方式，通過市場這只“無形的手”使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化。在分析目前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償運行機制的基礎上，結合國外的經(jīng)驗，從法律法規(guī)體系、產(chǎn)權、生態(tài)標志制度以及評價制度4個方面提出完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制的建議。

農(nóng)業(yè)；生態(tài)補償；市場運行機制；生態(tài)產(chǎn)品認證

農(nóng)業(yè)是與資源和環(huán)境最為密切的產(chǎn)業(yè)，但是在以經(jīng)濟產(chǎn)量輸出為主要目標的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，人們采取盲目的、掠奪式的資源開發(fā)和利用模式，造成了土壤退化、水土流失等環(huán)境問題[1]。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時保護環(huán)境資源，需要實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度[2]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)淖罱K目的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，其通過采取經(jīng)濟手段來激勵農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調在農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中包括維護者、受益者以及破壞者之間的利益關系，從而使農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)維護的外部成本得到內(nèi)化[3]。根據(jù)運行機制農(nóng)業(yè)生態(tài)補償劃分為政府行政補償和市場補償兩大類，其中，政府行政補償是我國當前采取的主要方式。但是隨著這一制度的不斷發(fā)展，政府補償存在的問題逐一凸顯：補償資金不足且資源來源單一，定價體系不合理，受益者與保護者之間缺乏聯(lián)系，難以體現(xiàn)“誰受益，誰補償”原則等，這些問題都是阻礙農(nóng)業(yè)生態(tài)補償發(fā)展的因素。我國目前的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償運行機制主要是政府主導的政府補償運行模式，對于市場機制的運行仍在探索起步階段。市場運行機制是政府行政補償?shù)闹匾a充和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償完善和發(fā)展的重要途徑。

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P理論

1.1 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是主要研究公共事務的現(xiàn)代經(jīng)濟理論，公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境由土地資源、水資源、氣候資源等要素組成，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提，農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的優(yōu)劣對農(nóng)業(yè)的發(fā)展舉足輕重。就本身固有屬性來說，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有非競爭性和非排他性，使用者消費農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不會對其他消費者的供應產(chǎn)生影響，使用者不能把農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務功能視為自己的私有財產(chǎn)，同時也不能被排除享用農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務功能。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的這一公共產(chǎn)品屬性決定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源將會面臨供給不足、資源浪費、過度使用等問題。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度則是解決這些問題的措施，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償通過制度安排調整相關生產(chǎn)關系，激勵農(nóng)業(yè)生態(tài)服務供給、限制對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源過度使用，從而促進對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護[4]。

1.2 環(huán)境外部性理論

根據(jù)福利經(jīng)濟學理論，外部性主要是指在生產(chǎn)或者消費中，某個經(jīng)濟主體無意識地對第三方產(chǎn)生的超越活動主體范圍的利害影響，就是出現(xiàn)將成本或者利益強行施加于第三方的外部效應[5]。外部性理論可劃分為外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟，或者正外部性和負外部性。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境主要出現(xiàn)的是外部經(jīng)濟性，即某經(jīng)濟主體因自己的行為對他人產(chǎn)生有益結果而沒有獲得受益者的補償[6]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品的屬性，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的利益為所有人所享有，任何人都不能拒絕農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護所帶來的這種益處，這對于受益者來說是無償?shù)模挥脼橹冻鋈魏未鷥r，但是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護者卻為此付出了額外的代價，而政府也沒有給予相應的補償。正是由于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的這種外部經(jīng)濟性，受益人不用付出任何代價即可享受農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護帶來的一系列的價值和利益，所以容易導致農(nóng)業(yè)生態(tài)服務消費出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)服務供應不足，出現(xiàn)環(huán)境破壞、資源浪費等問題。在這種情況下，需要通過一定的途徑、采取一定的措施來對外部性進行內(nèi)部化。

外部性內(nèi)化有庇古稅路徑和科斯產(chǎn)權路徑2種模式。庇古稅路徑的前提條件是這種外部性是單向的，并且是可以通過政府的干預得到消除的。它主要通過政府對負外部性進行收稅，對正外部性給予補貼，從而使外部經(jīng)濟得以內(nèi)化。科斯的產(chǎn)權路徑強調的是通過市場的手段來解決外部性，實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，而政府的主要責任是要界定和保護產(chǎn)權[7]。

2 市場運行機制是政府補償?shù)闹匾a充

庇古稅路徑和科斯產(chǎn)權路徑提供了政府、市場2類運行生態(tài)補償?shù)臋C制。2種運行機制各有優(yōu)缺點，二者之間不能簡單地進行非此即彼的取舍，而是要逐漸完善2種運行機制，使其更加融合，從而保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度實施。

目前，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)倪\行機制主要是政府補償，而政府的補償主要是依靠包括橫向和縱向的財政轉移支付實現(xiàn)的[8]。政府補償運行機制在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中有重要的積極作用，但是在運行中由于激勵不足等仍然會存在以下幾個問題：第一，政府補償運行機制是由政府制定和決定，政府進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償具有自身偏好，會導致盲目支持某種項目的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，而忽視對于不同的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護行為成本的分析。第二，政府補償運行機制由政府主導，缺乏農(nóng)業(yè)生態(tài)保護者和服務者與受益者之間的直接聯(lián)系，使得供需主體之間缺乏真實的反映。第三，政府運行機制的主要資金來源是公共財政，管理人員也是政府部門的相關人員，而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一項復雜且需要投入大量人力和物力的制度，政府運行機制在這方面的投入難以滿足實際需求[9]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制是指運行市場交易使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化。相比于政府補償，市場補償?shù)氖袌鰞r格與供需之間聯(lián)系更加密切，供需影響價格，價格又可以反作用于供需。如此便提高了資金和農(nóng)業(yè)資源的利用效率，也增加了融資的渠道，解決了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源單一的問題，減輕了政府的財政壓力。通過市場運行機制，對因保護農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)而造成的損失進行補償，能夠激起保護者的積極性，有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的維護[10]。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制，目前方法有自由貿(mào)易、一對一市場交易以及生態(tài)產(chǎn)品認證。其中，自由貿(mào)易是指在政府明確農(nóng)業(yè)環(huán)境服務為能夠交易的商品或者是規(guī)定了相應的需求規(guī)則的前提下，讓那些能夠被轉化為商品形式的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境服務進行交易；一對一市場交易主要是在受益者較少且明確的情形下，受益者與支付者就農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境服務進行的直接交易；生態(tài)產(chǎn)品認證主要是指消費者通過以高出一般商品的價格來購買經(jīng)過認證的以環(huán)境友好方式生產(chǎn)出來的商品，多于一般商品價格的部分實際上就是支付了附加在這類商品上的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境服務的價值[4]。

3 國外實踐的有益經(jīng)驗和啟示

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制當前還處于起步階段，存在缺少系統(tǒng)法律政策支持以及產(chǎn)權不明晰等問題。因此，參考其他國家在這方面的實踐經(jīng)驗，對于健全我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場機制及其運行具有一定作用[11]。

3.1 健全的法律法規(guī)體系是基礎

法律制度是支撐美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制的重要基礎，其主要通過5 a修訂一次的農(nóng)業(yè)法案設立項目來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償[12]。美國1956年農(nóng)業(yè)法規(guī)定了實行土壤銀行計劃，激勵農(nóng)戶退耕從而保護土地。1996年農(nóng)業(yè)法中明確用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護計劃的補貼達到171億美元。另外，美國1985年通過《土壤保護法》，制定了“保護性儲備計劃”，對參加該計劃的退耕者支付一定數(shù)量的補助金。2002年通過《2002年農(nóng)場安全及農(nóng)村投資法》，授予農(nóng)業(yè)部實施包括“保護保障計劃”、“保護性儲備計劃”等生態(tài)補貼計劃的權力。這些法律法規(guī)為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償推行打下了堅實基礎[13]。

德國有著完備的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)體系。比如耕種方面的《種子法》、《肥料使用法》等，另外，《土地資源保護法》、《水資源保護管理條例》等也都從各方面確立了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關制度。作為歐盟的成員國，同樣適用于歐盟的相關法律規(guī)定，歐盟從1993年開始對農(nóng)業(yè)環(huán)保措施進行補償。歐盟出臺的《2000年議程》對共同農(nóng)業(yè)政策進行了重大革新，將環(huán)保目標一體化列入共同農(nóng)業(yè)政策（CPA）。2002年歐盟公布《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》，對生態(tài)農(nóng)業(yè)作了更加細致的規(guī)定[14]。

3.2 生態(tài)產(chǎn)品認證制度是重要手段

生態(tài)產(chǎn)品認證是各國普遍采取的環(huán)境友好型產(chǎn)品的認證制度，通過這一制度可以實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境服務價值的間接支付。早在1992年，歐盟就建立了生態(tài)標簽體系，其系自愿性制度，目的是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到最后使用的整個生命周期都不會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害。歐盟對于每一種產(chǎn)品都規(guī)定了相應的環(huán)保性能標準，主要是關于資源節(jié)省、三廢（廢氣、廢水、固廢）排放以及噪聲排放等。

韓國在2001年也開始推行農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品認證制度，主要通過《環(huán)境友好農(nóng)業(yè)培育法》來實行[15]，其原理和機制與歐盟的生態(tài)標簽體系類似，都是市場化的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式。韓國的認證制度主要分為4類，即無農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品、低農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品和過渡期有機農(nóng)產(chǎn)品。每一類都有著嚴格的標準，只有通過這些標準的審核才能獲得相應的商標使用權以及政府補貼[16]。

4 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的完善

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度實施的關鍵在于選擇交易成本低、可操作性強的運行方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖袌鲞\行。結合國外的相關經(jīng)驗以及我國的國情，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖袌龌\作首先應當要完善相關的法律制度，包括國家層面以及地方層面的立法，明晰產(chǎn)權，將生態(tài)產(chǎn)品認證制度作為重點發(fā)展和推行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式。

4.1 建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)體系

完備的法律法規(guī)體系是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場化運行的重要基礎和保障，從國外的經(jīng)驗來看，歐美等發(fā)達國家也非常重視法律法規(guī)的建設。我國目前關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定散見于各種法律法規(guī)，還沒有針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的專業(yè)性法律，也沒有針對生態(tài)補償?shù)膶ｉT法律[17]。因此，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行機制首先要完善相應的法律法規(guī)，這需要從2個層面來進行立法完善，即國家層面和地方層面。

我國目前對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)定大多是法規(guī)或者政策，專門針對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆蛇€沒有出臺。政策、法規(guī)在一定程度上是推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹匾Ｕ希窍鄬τ诜扇匀蝗狈嗤裕瑢嵺`中有法不依的情況時有發(fā)生。因此，國家可以制定相應的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基本法，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)補償有法可依。同時需要盡快出臺相關的與之配套的可操作性強的法規(guī)或者規(guī)章，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法得以實施。另外，在立法中應加強關于市場性的政策法規(guī)。

地方立法是我國法治的重要組成部分，新修訂的《立法法》也明確賦予了設區(qū)的市在環(huán)境保護方面的立法權。因此，各地也應對于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟM行積極的探索，制定或者修改相應的地方性法規(guī)。堅持“誰收益，誰補償”的原則，以農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為目標，不斷完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ā?/p>

4.2 明晰農(nóng)業(yè)生態(tài)資源產(chǎn)權

推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖袌鲞\行機制是建立在科斯產(chǎn)權理論的基礎上，而科斯手段得以應用的前提就是有明晰的產(chǎn)權制度，因此，需要明晰我國農(nóng)業(yè)資源的產(chǎn)權[18]。第一，我國法律應當規(guī)定農(nóng)業(yè)環(huán)境資源所有權問題。最為緊迫的便是農(nóng)用耕地的產(chǎn)權問題，雖然我國法律已經(jīng)對土地的所有權及使用權方面有所規(guī)定，但是實際操作中農(nóng)村耕地的產(chǎn)權仍然存在諸多問題，農(nóng)民對土地的處分權也相當有限，所以需要法律進一步明晰相關產(chǎn)權，確定農(nóng)民對農(nóng)業(yè)資源的權利和義務。第二，在產(chǎn)權已經(jīng)明晰的基礎上建立交易平臺進行產(chǎn)權交易。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場機制的運行需要有一個良好的交易平臺，而我國在這方面相當欠缺，因此，應盡快建立農(nóng)業(yè)資源產(chǎn)權的市場交易平臺[19]。

4.3 推行農(nóng)業(yè)生態(tài)標志認證制度

我國目前主要包括無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品三類以及農(nóng)產(chǎn)品地理標志保護產(chǎn)品在內(nèi)的4個層級的認證。在一定程度上，農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品認證已經(jīng)產(chǎn)生了積極的影響，但是由于質量標準體系不完善，容易造成生產(chǎn)者和消費者之間的信息不平等的問題。所以，需要逐漸健全我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)標志認證制度，最重要的是要完善農(nóng)業(yè)生態(tài)標志認證的標準體系，可以將農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標志認證體系分為安全體系和質量體系分別進行規(guī)定，方便生產(chǎn)者及消費者認知及選擇。

另外，要加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生態(tài)標志認證的管理和監(jiān)督。首先要明確申請認證的主體資格，對有資格的申請者所提交的材料、產(chǎn)品等進行嚴格地審核，嚴格規(guī)范認證程序的各個環(huán)節(jié)，從源頭上將那些對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的產(chǎn)品類型或者生產(chǎn)者排除。另外，對已經(jīng)獲得生態(tài)認證的產(chǎn)品或者生產(chǎn)者要定期進行檢查和監(jiān)督，強化不合格產(chǎn)品的淘汰退出機制。

4.4 建立評價制度

制度的運行只有需要不斷地進行評價和分析，才能了解到在實際運作過程所遇到的問題和制度本身存在的問題，進而對制度進行調整和完善。因此，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖袌鲞\行機制需要建立一定的評價機制，從而形成反饋機制，不斷地在實踐中對其進行完善。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償市場運行的評價制度應當包括對市場運行機制的可行性分析、生態(tài)保護效果的評價、對利益相關者影響的評價、對社會經(jīng)濟發(fā)展影響的評價等方面。

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Research on the Market Operation Mechanism of Agricultural Ecological Compensation

LI Hai-lun
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

Protection of agricultural ecological environment is the basic condition of realizing the sustainable development,and the ecological compensation is an important way to realize the protection of agricultural ecological environment.According to the external theory,ecological compensation is an important system of solving externality of agricultural ecology.The government and the market are the important means to solve the externality of agriculture.The government occupies the dominant position in the agricultural ecological compensation,and the use of market means to adjust is the key to the establishment of ecological compensation.At present,the government compensation mode plays a leading role in agricultural ecological compensation in our county,relative to the market compensation mechanism is not very good use.Therefore,we need to improve the market mechanism,adopt the incentive compensation way,through"invisible hand"of the market,the external nature of the agricultural ecological environment is changed.On the basis of analysing the mechanism of agricultural ecological market in China at present,combined with the experience of foreign countries,the paper puts forward suggestions to improve the market mechanism of agricultural ecological compensation from four aspects:law and regulation system,property rights,ecological mark system and evalution system.

agriculture;eco-compensation;market operaton mechanism;eco-product certification

F323.22

A

1002-2481（2016）05-0715-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.35

2015-12-22

李海輪（1991-），女，江蘇徐州人，在讀碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。