《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030年）》解讀

桑濱生

（國家中醫藥管理局政策法規與監督司 北京 100027）

《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030年）》解讀

桑濱生＊

（國家中醫藥管理局政策法規與監督司 北京 100027）

2016年2月國務院印發了《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030年）》。《規劃綱要》圍繞我國中醫藥發展的現實需求和未來發展趨勢，明確了未來15年中醫藥的發展目標和工作重點，制定了較為完善的保障措施和組織措施，在中醫藥發展任務和措施方面進行了系統規劃，是新時期推進中國中醫藥事業發展的綱領性文件。

中醫藥 發展 戰略研究 綱要

2016年2月22日國務院正式印發了《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030年）》，確定了未來15年中醫藥發展戰略部署。以下結合個人的思考對其做一些解讀。

1 《規劃綱要》制定的時代背景及其深遠意義

1.1 中醫藥醫療發展的國內政策環境和國際發展空間

黨的十八大召開后提出了“兩個百年”的奮斗目標和“五位一體”的總布局，習總書記提出實現中華民族偉大復興的“中國夢”。十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念。特別是在現階段，我國經濟發展進入新常態，進入全面建成小康社會決勝階段。

自2009年國務院頒布《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），為中醫藥發展打下良好的政策基礎。在《若干意見》框架的指導下，中醫藥迎來了一系列重大的發展機遇。2014年第67屆世界衛生組織（World Health Organization，WHO）大會討論通過了《傳統醫學決議》，實施了《2014-2023 年傳統醫學發展戰略》。2015年2月國務院常務會議通過《中醫藥法（草案）》，同年12 月21-27 日全國人大常委會第一次審議了該草案。2016 年，黨的十八屆五中全會進一步提出了“人人享有基本醫療衛生服務，提高人民健康水平”的目標任務，強調堅持“中醫藥并重”方針、從而“扶持中醫藥和民族醫藥事業發展”。尤其是屠呦呦研究員獲得了2015 諾貝爾生理學或醫學獎，更開啟了國際主流科學界對中醫藥研究的高度關注及開展國際科技交流與合作的愿望。

1.2 中醫藥在經濟、社會、科技、文化、生態等領域的作用已成新常態下國家重要的戰略思考

2016年是“十三五”的開局之年。在新常態下，國內醫療面臨“調結構、轉方式、惠民生”的迫切需求，中醫藥在經濟、社會、科技、文化、生態等領域的作用倍受重視。如何重視中醫藥工作，更好地發揮中醫藥的作用，已成為黨和國家重要的戰略思考。習近平總書記提出：“中醫藥學是中華古代科學的瑰寶，也是打開中華文明寶庫的鑰匙。中醫藥振興發展‘迎來天時地利人和的大好時機’，要切實把中醫藥這一寶貴財富‘繼承好、發展好、利用好’”。李克強總理提出：“堅持中西醫并重，突出中醫藥特色與優勢，在深入推進醫改中發揮更大作用，為增進人民健康福祉，全面建成小康社會做出新貢獻”。劉延東副總理指出：“中醫藥是我國獨具特色的衛生資源，具有自主知識產權的科技資源，優秀的文化資源，潛力巨大的經濟資源，重要的生態資源，在我國經濟社會發展中發揮了重要作用”。黨和政府對中醫藥發展的高度重視，中央領導的密集指示，這在中醫藥發展史上是前所未有的。《規劃綱要》正是在這樣的大背景下誕生的。它是自2009 年《若干意見》頒布以來國務院對中醫藥改革發展作出的又一次全面部署，是黨中央國務院高度重視中醫藥事業發展的體現，是貫徹落實中央領導同志關于中醫藥工作批示的具體體現，是列入國家戰略的重要標志。

《規劃綱要》站在國家和民族的高度明確了中醫藥發展事業的指導思想、基本原則和主要任務，是新時期指導我國中醫藥工作的綱領性文件，是中醫藥事業發展的又一個里程碑。《規劃綱要》對全面振興中醫藥事業，加快醫藥衛生體制改革，構建中國特色醫藥衛生體系，推進健康中國建設和全面建成小康社會，實現“兩個百年”的奮斗目標具有重要的現實和深遠的歷史意義。

2 《規劃綱要》主要內容解讀

2.1 《規劃綱要》分析了中醫藥發展形勢

《規劃綱要》首先就新中國成立后特別是改革開放以來中醫藥發展的基本形勢做出了分析。包括三部分的內容。

2.1.1 初步形成醫療、保健、科研、教育、產業、文化整體發展新格局

自改革開放以來中醫藥總體規模不斷擴大，發展水平和服務能力逐步提高，初步形成了醫療、保健、科研、教育、產業、文化整體發展新格局。截至2014年底，全國共有中醫類醫院（中醫、中西醫結合、民族醫醫院，下同）3 732所，中醫類醫院床位75.5萬張，中醫類執業（助理）醫師39.8萬人，2014年中醫類醫院總診療人次5.31億。2014年中藥生產企業達到3 813家，中藥工業總產值7 302億元。中醫藥已經傳播到183個國家和地區。

2.1.2 明確中醫藥發展的機遇

《規劃綱要》認為提出中醫藥符合未來醫學發展的模式和趨勢，中醫藥迫切需要繼承和發展。

人民群眾需要簡、便、廉、驗的中醫藥服務，這項需求迫切需要大力發展健康服務業，拓展中醫藥領域。

深化醫改，推動健康中國建設，迫切需要在構建中國特色基本醫療制度中發揮中醫藥的獨特作用。

經濟轉型升級，培育新的增長動能，迫切需要發揮中醫藥原創優勢，促進中醫藥產業提質增效。中藥產業具有自主知識產權獨特的科技資源，在創新性國家建設中發揮重要作用，同時中醫藥的產業鏈長，拉動就業、拉動內需、帶動結構調整和轉型升級都會起到重要作用，在經濟領域中醫藥中能發揮更大的作用。

弘揚和傳承中華優秀傳統文化，迫切需要進一步繁榮發展中醫藥文化知識。打造國家軟實力、加強中華優秀傳統文化為主體的文化建設是習總書記強調的文化建設主流。中醫藥文化是中華文化的優秀代表，弘揚中醫藥文化能夠進一步弘揚中華優秀文化。

進一步推進“一路一帶”走出去戰略，迫切需要帶動中醫藥海外創新發展。

2.1.3 中醫藥發展面臨的六大挑戰

資源：中醫藥資源總量仍然不足，中醫藥服務領域出現萎縮現象，基層中醫藥服務能力薄弱，發展規模和水平還不能滿足人民群眾健康需求。

學術：中醫藥高層次人才缺乏，繼承不足、創新不夠的問題依然存在，學術發展緩慢。

中藥：中藥產業集中度低，野生中藥材資源破壞嚴重，部分中藥材品質下降，影響中醫藥可持續發展。

法律：適應中醫藥發展規律的法律體系、政策體系還有待進一步完善。

國際：中醫藥走向世界面臨制約和壁壘，國際競爭力有待進一步提升。

管理：中醫藥治理體系和治理能力現代化水平亟待提高。

2.2 《規劃綱要》的指導思想、原則、目標

2.2.1 指導思想

《規劃綱要》堅持以十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念為指導，在此基礎上，結合中醫藥具體實際提出了具體的指導思想：堅持一個方針，遵循一個規律，堅持中西醫并重，從思想認識、法律地位、學術發展和實踐運用上落實中醫藥與西醫藥平等地位，充分遵循中醫藥自身發展規律。圍繞“四個方面”的主線：以推進繼承創新為主題，以提高中醫藥發展水平為中心，以完善符合中醫藥特點的管理體制和政策機制為重點，以增進和維護人民群眾健康為目標。這是中醫藥發展的主線。促進中西醫結合，拓展中醫藥服務。中西醫結合是繼承創新重要途徑之一。

2.2.2 基本原則

《規劃綱要》提出了“堅持以人為本，服務惠民；堅持繼承創新，突出特色；堅持深化改革，激發活力；堅持統籌兼顧，協調發展”的基本原則。

2.2.3 發展目標

《規劃綱要》設定了兩個階段的發展目標：第一階段，到2020年，實現人人基本享有中醫藥服務；中醫藥產業成為國民經濟重要支柱之一。實現人人基本享有中醫藥服務，需要可及性、可得性，也就是中醫藥服務網絡要能覆蓋全國各地，人員的配置、百姓的支付能力都要達到一定水平。在經濟比重中占有一定比重才能成為支柱產業。到2020 年，中醫藥服務體系進一步完善，每千人口公立中醫類醫院床位數達到0.55張。基礎理論研究及重大疾病攻關取得明顯進展，產業化水平進一步提高，中藥工業總產值占醫藥工業總產值的30%以上。另外，提出“四化”和“四大體系”，即實現標準化、信息化、產業化、現代化，建立符合中醫藥發展的法律體系、標準體系、監督體系和政策體系。以上內容都首次寫在了《規劃綱要》中。

第二階段，到2030 年，中醫藥服務領域實現全覆蓋。中醫藥服務能力顯著增強，其在治未病中的主導作用，在重大疾病治療中的協同作用，在疾病康復中的核心作用均需得到充分發揮。中醫藥在治未病中和康復中的作用需進一步深化。因此提出了基本形成一支由百名國醫大師、萬名中醫名師、百萬中醫師、千萬職業技能人員組成的中醫藥人才隊伍。中醫藥工業智能化水平將邁向新臺階。

2.3 中醫藥發展的七方面重點任務

《規劃綱要》中提到了7 個方面24 項任務，158項政策和措施，內容十分豐富。主要包括：醫療服務、養生保健、繼承、創新、中醫藥產業發展、中醫藥文化、海外發展。

2.3.1 切實提高中醫醫療服務能力

提高中醫醫療服務能力涉及：完善覆蓋城鄉的中醫醫療服務網絡，地市、縣級區域設置1所市辦、縣辦中醫醫院，在鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心建立中醫館、國醫堂等，使得中醫服務機構服務的范圍得到拓展。

《規劃綱要》再次強調了中西醫結合的促進與發展，將其提升到非常重要的位置。其中包括建設中西醫結合研究平臺、開展重大疑難疾病中西醫聯合攻關、形成獨具特色的中西醫結合診療方案、建立和完善國家重大疑難疾病中西醫協作工作機制與模式。該段還提出建設中西醫結合醫院，完善人才培養政策措施與西學中制度，推動“互聯網+”中醫醫療。

《規劃綱要》首次明確提出建立覆蓋城鄉的中醫藥服務網絡的框架和內容，健全中醫醫療服務體系是中醫藥發展的基礎、主體和重點；提出各級醫療機構的功能定位和發展方向，具有指導意義，強化了中西醫結合以及民族醫藥發展等內容，對中醫藥發展具有重要意義。

2.3.2 大力發展中醫藥養生保健服務

《規劃綱要》的要點在于提出了加快中醫養生保健體系建設，提出公立和社會共同發展的格局和模式，并明確其定位。此外，綱要中還明確了提升中醫養生保健服務能力的方法和路徑，提出了拓展中醫養生保健服務的新領域、新業態，比如中醫健康養老和健康旅游。

2.3.3 扎實推進中醫藥繼承

中醫藥繼承是七大重要任務之一，《規劃綱要》將其單獨列出，并做了重要的論述。其中包括加強中醫藥理論方法的繼承，提出傳統知識保護與技術挖掘以及強化中醫藥師承等。本章節的亮點在于首次將“繼承”單獨設一節，表明國家對繼承工作的高度重視。綱要還提出了“全面繼承”的概念，要求全面繼承中醫藥的理論技術和方法。

在中醫藥傳統技術挖掘研究方面強調了傳統知識保護這一重要領域，同時也在數據庫、保護名錄與制度上提出了詳細要求，并提出了建立中醫藥的師承教育體系和中醫師管理制度。

2.3.4 著力推動中醫藥創新

《規劃綱要》提出要健全中醫藥協同創新體系，加強中醫藥科學研究，完善中醫藥科研評價體系。這一節的亮點是將創新單獨設立章節，表明其在中醫藥發展中的分量，也表明了創新的引領作用，這是前所未有的。綱要提出了協同創新體系，有一定的機制與布局；綱要從理論創新、臨床創新、新藥創新、設備創新4 個途徑詳細描述了中醫藥協同創新體系的建立，提出要建立符合中醫藥特點的科研和臨床療效的評價標準體系。

2.3.5 全面提升中藥產業發展水平

《規劃綱要》提出了加強中醫藥資源保護和利用、中藥材規范化種植的相關內容，提出了具體措施，并提出促進中醫藥工業轉型升級和構建現代中藥材流通體系。

提升中醫藥產業發展水平，促進中醫藥工業轉型升級既符合國家總體發展的趨勢和要求，也符合國家戰略的大方向。這一章節《規劃綱要》系統地提出了中醫藥資源的保護、規范種植、中藥工業、流通體系產業鏈發展的布局。從產業鏈大的思路角度進行了論述，從信息化、標準化、產業化的角度闡述了中醫藥工業領域的發展思路。

2.3.6 大力弘揚中醫藥文化

《規劃綱要》認為中醫藥文化具有傳統文化的獨特魅力，對提升我國文化軟實力具有重要作用。綱要具體提出了繁榮發展中醫藥文化，大力提倡大醫精誠，加強中醫藥非物質文化遺產的傳承。提出了大力發展中醫藥文化產業，創造精品產品，培養品牌和企業。經濟學家認為品牌和企業是我國經濟產業的重大發展方向，要走出去，創造國際品牌、知名品牌，打造跨國型的大企業集團。

2.3.7 積極推動中醫藥的海外發展

這部分內容包括加強中醫藥對外交流與合作，擴大國際貿易。這項重要任務對中醫藥的海外發展做出了戰略考慮和布局：一是服務于國家對外的發展戰略；二是有利于增強我國的國際競爭力和影響力；三是考慮充分利用國際上的兩種資源、兩個市場，促進中醫藥的自身發展。

《規劃綱要》提出了大資源、大市場的概念。“資源”的概念非常豐富，包括：技術資源、管理資源、物資資源。國內市場也可以獲取部分國外的中藥資源，以擴展國內種植領域。兩個市場包括產品市場和服務市場，兩個市場的發展模式促使中醫藥具備更強的發展后勁。綱要中還提出中醫藥對外合作、建立中醫藥海外中心、擴大服務貿易、鼓勵到海外開辦中醫機構等。這些作為國家政策，對中醫藥未來的發展具有指導意義。

2.4 提出中醫藥發展的保障措施

《規劃綱要》提出健全法律體系、完善中醫藥標準體系、加大中醫藥政策扶持、加強人才隊伍的建設等保障措施。

綱要中提出了推動頒布并實施中醫藥法，實施中醫藥標準化工程。標準化在國家經濟社會發展中具有重要作用，有助于國家提升工業發展水平，提質增效，標準是基礎；既符合整個國家的發展戰略，也對中醫藥具有重要作用。

人才隊伍建設方面涉及很多新的內容。比如：執業分類制度、認證制度、傳統中醫師承培養教育體系等，評選國醫大師制度，打造一批世界一流的中醫名校、重點學科。這些內容都將具體落實，在實施方案中有所體現。

2.5 中醫藥發展的組織實施辦法

中醫藥發展的重點在于提出部際聯席會議制度，國務院領導擔任召集人，國務院下設辦公室。辦公室強調統籌協調，研究提出中醫藥發展的具體政策措施，協調解決重大問題，加強政策落實指導、督促與檢查，確保各項措施落到實處。目前，國家中醫藥管理局正在起草將協調20多個部門共同落實此項規劃。

為了加強《規劃綱要》的組織實施，需要解決各省市如何落實的問題；各地要列入經濟社會發展規劃，也要制定具體實施方案。目前，各省正擬定具體實施方案，制定考核機制。另外，建設管理體制還提出省、市、縣各級管理體制建設的具體要求，以及倡導營造良好的社會氛圍。

3 《規劃綱要》的亮點

3.1 貫穿“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念

本次《規劃綱要》的指導思想、原則、任務、措施之中均貫穿了這5大理念，充分激發和釋放了中醫藥的活力、潛能。《規劃綱要》中有很多新政策，并放寬、激勵政策，對中醫藥發展資源、潛力提升起到重要作用。

3.2 《規劃綱要》體現了五個字的新意

“高”，即文件發布層級高、站位高。《規劃綱要》是第一個經國務院審議通過的，以國務院名義發布的中醫藥發展規劃，首次從國家層面、全局角度長遠謀劃中醫藥發展。

“新”，根據中國經濟社會發展新常態總要求，結合中醫藥發展實際，在文件結構和布局上進行了調整：繼承、創新與產業鏈等內容單獨提出，又加入許多新內容、新政策，充分融合了引領現代化發展的新領域、新科技和新成果。

“全”，《規劃綱要》涵蓋了醫療保健、科研教育、文化產業、海外發展，以及經濟社會發展的新業務、新領域，是指導“十三五”時期中醫藥全面系統發展的綱領性文件。

“實”，《規劃綱要》既著眼當前，又規劃未來；既有宏觀性，又有具體性。目標任務明確，具有指導性，操作性強；指標明確，可考核，有抓手，易落實。

“遠”，謀劃遠，著眼于未來，著眼于世界。執行到2030 年，強調兩個市場，兩個資源。

3.3 統籌“六個”結合

堅持繼承與創新相結合；堅持中醫與西醫相結合；堅持中醫與中藥相結合；堅持事業與產業相結合；堅持統籌兼顧與突出重點相結合；堅持發展政府與市場作用相結合。

3.4 突出“四個”強化

3.4.1 強化制度保障

《規劃綱要》提出需加強對中醫藥工作的領導，完善國家中醫藥工作部際聯席會議制度，由國務院領導擔任召集人。健全中醫藥管理體制，建立健全的國家、省、市、縣級中醫藥管理體系是本次《規劃綱要》的大突破，使得地方建設有依據，中醫藥管理部門協調也有依據。

建立健全中醫藥法律體系、標準體系、監督體系、政策體系。以往中醫藥發展的困境在于用西醫的制度和法規管理中醫，醫師法也是按照西醫西藥管理模式制定的，中醫藥特點不夠。中醫藥發展要建立一個穩定長效的機制，還需建立相關制度體系。

3.4.2 強化政策創新

《規劃綱要》提出要放寬準入，要改革執業資格準入、執業范圍和執業管理制度，以及根據執業技能探索分類管理。另外，綱要還提出繼續實施不取消中藥飲片加成政策，這項政策具有導向性，并將有利于醫院對飲片的管理和使用，尤其是基層衛生機構對中藥飲片的使用。建立中醫職業技能人員系列，增加中成藥品種數量，把中醫藥知識納入中小學課程，也是《規劃綱要》的重大突破之一。

3.4.3 強化工程支撐

《規劃綱要》提出了10大工程：中醫臨床優勢培育工程、基層中醫藥能力提升工程、中醫治未病健康工程、中醫藥傳承工程、野生中藥材資源保護工程、中藥材質量保障工程、中藥綠色制造工程、中醫健康文化素養提升工程、中醫藥標準工程、中醫藥海外發展工程。

3.4.4 強化體系建設

《規劃綱要》注重體系機制、規劃計劃、項目基地建設。共提出26個體系，22個機制（制度），7個規劃，3 個計劃，29 個項目，20 個基地。

雖然《規劃綱要》仍存在不足，如：思想性、理論性稍顯欠缺，但總體來看，該綱要在中醫藥發展的任務與措施方面寫得很足、很實。

An Interpretation ofStrategic Outline for the Development of Chinese Medicine (2016-2030)

Sang Binsheng
(Department of Policies, Regulations and Oversight, State Administration of Traditional Chinese Medicine, Beijing 100027, China)

Strategic Outline for the Development of Chinese Medicine (2016-2030) was officially issued by the State Council on February 22th, 2016. In regard to the practical needs and the trends of the development of Chinese medicine in China in the future, the development goals of Chinese medicine and its priorities in the next 15 years are confirmed, and comprehensive safeguards and organizational measures are developed in this outline. The outline, a programmatic document for pressing ahead with the development of Chinese medicine, also systematically discusses the layout of main targets and measures.

Chinese medicine, development, strategic studies, outline

（責任編輯：朱黎婷，責任譯審：朱黎婷）

10.11842/wst.2016.07.001

R2

A

2016-06-22

修回日期：2016-06-23

＊ 通訊作者：桑濱生，國家中醫藥管理局政策法規與監督司司長，主要研究方向：中醫藥政策法規和標準化。