集中連片特困區鄉村旅游開發管理模式研究

周佳敏++黃煒++白雪琴++孫今今

摘 要：鄉村旅游的開發管理對于集中連片特困區的旅游扶貧工作有著很大程度上的支撐作用。以武陵山片區為例，總結歸納集中連片特困區鄉村旅游發展的現狀、問題及其地域特殊性，構建集議事決策、利益協調、監督約束機制為一體的集中連片特困區鄉村旅游開發管理模式。

關鍵詞：集中連片特困區；鄉村旅游；開發管理模式；武陵山片區

一、引言

2011年年底，中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，綱要中指出將集中連片特困區作為扶貧攻堅的主戰場，并在武陵山片區試點，武陵山片區的脫貧發展對我國區域發展與扶貧開發具有示范性的重大戰略意義。目前，我國70%以上的貧困人口集中在11個連片特困區，《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》提出“貧困人口數量減少50%以上”的發展目標，并將旅游業確定為片區的5個支柱產業之首。2014年11月，《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》明確提出“增強貧困地區發展的內生動力”，“以發展鄉村旅游為重點”的總思路。2015年1月，中央一號文件也指出農村扶貧開發“以連片特困地區為重點”，并提出大力發展“鄉村旅游”的意見。發展鄉村旅游是集中連片特困區廣大貧困鄉村實現脫貧致富的主要出路，當前，連片特困區鄉村旅游仍處于發展初級階段，鄉村旅游開發管理中多主體之間的利益關系問題正嚴重制約著其發展。

二、集中連片特困區鄉村旅游開發管理的現狀及其地域特殊性

（一）集中連片特困區鄉村旅游開發管理的現狀。近年來，旅游業的快速發展為集中連片特困區鄉村旅游開發提供了許多經驗，許多連片特困區的鄉村旅游發展也十分迅速。

以武陵山片區為例，黎平縣城古鎮、黔東南州鎮遠古城鎮、湘西州鳳凰古城等在旅游業發展上面都取得了不小的成果，由于當地擁有非常具有地域特色的建筑、世界上最著名的 25 首民歌之一的龍船調、樂律歡快的土家擺手舞等為鄉村旅游的發展提供了具有民族特色的資源。同時，這里還擁有大量的革命英雄人物和革命歷史遺跡，不少地方已成為愛國主義教育基地。武陵山片區的多民族融合，當地居民在交流時不存在語言文化障礙，形成了多民族的地域性文化，當地還擁有精湛的民間技藝，保存著珍貴的非物質文化遺產。這使得武陵山片區擁有很多獨一無二的旅游資源，這些旅游資源具有一定的壟斷性，能夠增強在旅游市場上的吸引力和競爭力。武陵山片區已成為我國較為著名的民族文化旅游與生態旅游目的地之一，游客接待人數、旅游基礎設施、吸收就業人數、旅游收入、旅游景區的質量和數量等數字不斷攀升。與我國其他地區相比，武陵山片區的旅游開發規模小、歷史短、技術落后。在開發鄉村旅游時，借鑒和吸收發達地區鄉村旅游發展的經驗，以較小的代價掌握其他地區通過很大代價才能得到的經驗、引資政策和管理方法等，就能少走彎路。

（二）集中連片特困區鄉村旅游開發管理的地域特殊性。集中連片特困區大都處于是我國不發達的地區，自然條件相對惡劣、交通相對閉塞、觀念相對落后、行政分割相對嚴重，其產業基礎薄弱，基礎設施水平低，勞動力素質差，資金缺乏，市場發育程度低，生態環境約束明顯，發展背景和基礎條件與東部發達地區和中西部較發達地區有明顯的不同。

大多集中連片特困區都包含兩個或兩個以上的省市地區，以武陵山片區為例，武陵山片區跨省交界面積大且屬于貧困地區，在全國具有代表性，是全國各連片特困地區中先行先試的樣本，包括湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區的71個縣（市、區），同時，該片區是我國內陸跨省交界地區面積最大、人口最多的少數民族聚居地之一。該片區區域分別屬于湘鄂渝黔四省，處于四省邊緣地帶，遠離“中心”，在鄉村旅游開發管理的過程中，由于開發主體的不同，導致各自為政，影響片區鄉村旅游資源開發及管理。各省市的邊界都存在跨界管理的問題。武陵山片區的鄉村旅游開發管理的問題是所有集中連片特困區鄉村旅游開發管理的縮影，對于類似地區鄉村旅游開發管理問題而言，構建符合集中連片特困區情況的鄉村旅游開發管理模式顯得尤為迫切。

三、集中連片特困區鄉村旅游開發管理中存在的問題及原因

（一）政府與當地社區（農戶）之間的矛盾。對于鄉村旅游的發展，政府的接入顯得尤為重要，對大多數集中連片特困地區的多數鄉村來說，當地鄉村的基礎設施不完善，鄉村旅游的發展也比較緩慢，各地對于鄉村旅游各方面的開發建設的投入都十分有限，難以滿足游客的基本需求。另外，政府在其他方面也擔任著十分重要的角色，例如：制定規章制度、環境規劃、資金支持等方面。政府在規劃鄉村旅游時，可能會忽視鄉村旅游的市場規律以及旅游經濟的發展特性，產生越位行為，導致產生當地社區邊緣化以及政府政策難以推行或推行不完全的情況出現。

（二）政府與外來投資商之間的矛盾。鄉村旅游的發展開發管理單靠政府是難以開展的，由政府主導開發片區內鄉村旅游，容易導致片區內旅游基礎設施建設不完善，餐飲、電力、住宿、交通、通訊等方面配套設施建設相對落后。并且政府受到當地財政、旅游開發經驗，以及能力等條件方面的限制，對于鄉村旅游開發管理的主導工作難以勝任，其規劃與鄉村所擁有的資源可能會出現不匹配的狀況。投資者在交通、服務這兩個項目的經營掌握權上難免受到上述結果的影響，而鄉村旅游的經營權無論是掌握在政府手中或是投資者手中都難以避免與當地社區居民的競爭，但是鄉村旅游經營權的掌握必然是政府和投資商所爭奪的最大的權利。另外，政府管理若出現空白區，那么其與投資商之間必然產生公地悲劇、無序競爭等矛盾，兩者之間的矛盾正是由其中的“缺位”所引起的。

（三）外來投資商與當地社區（農戶）之間的矛盾。而對于外來投資商與當地社區居民來說，兩者之間最大的矛盾則來源于外來投資商在鄉村旅游的開發中獲得較高的利潤，而當地社區居民經營者只能賺取零頭，且還將承受當地環境、生態遭到破壞的結果，外來投資商在原來的土地上建設相關的旅游基礎建設，例如，占用耕地建設停車場，挖山修筑公路等等，這些新的旅游基礎建設勢必會對原本的鄉村規劃造成破壞，特別是歷史文化悠久的鄉村，使其完整的原始村貌發生改變，游客難以完整地感受到當地鄉村的獨特魅力與韻味以及前人在選址上的用心良苦。以湖南武陵山片區為例，在其少數民族的村寨中，吊腳樓是當地特有的建筑，由于大量游客的來往、住宿，會對吊腳樓造成一定程度上的傷害。當地社區居民得不到原來所期望的收益，并在環境問題上吃了苦頭，這必然會使當地社區居民因不滿而產生一系列的反對行為，限制當地鄉村的整體發展。

四、集中連片特困區鄉村旅游開發管理模式構建

集中連片特困區鄉村旅游開發管理牽涉跨越省市的多個行政區主體，因此在制定議事決策機制時要聽取多個行政區政府的意見，由各行政區政府、外來投資商、社區居民選擇代表組成建旅游行業組織，定期開會商談鄉村旅游發展的相關問題，進行鄉村旅游事務的溝通協調工作。

（一）鄉村旅游開發管理的議事決策機制。議事決策的主要組織是旅游行業組織，組織中包括各方利益主體代表，議事決策的內容包括：開發項目的審批、項目資金的分配、利益相關者的參與方式、開發管理過程中遇到問題的解決辦法等。主要步驟為：首先，向旅游行業組織提出議案，通過商議后確定立項；第二，邀請行業專家進行實地調研，針對當地情況作出相應的旅游開發方案；第三，方案確定后，組織代表會議；最后，將方案遞交上級形成最終決策。

（二）鄉村旅游開發管理的利益協調機制。建立利益協調機制必須遵守兩個原則：（1）利益共享原則。合理分配政府、企業、社區組織之間的利益，注重初次分配的合理性以及再分配的完整性；（2）明確產權關系原則。避免因產權發生矛盾，盡量不采用征地、拆遷等容易引起矛盾的方式，即使采用也必須給予合理的補償。各利益主體應避免在利益方面發生矛盾，多注重長遠利益，實現共贏。因此，完整的利益協調機制是鄉村旅游開發管理必不可少的，且應該包括：（1）利益主體責任機制：明確各利益主體的責任，各自完成責任內部的各項工作；（2）利益補償機制：受益主體向未收益或是收益少的主體給予相應的補償；（3）利益疏導機制：各方利益主體應以全局的利益為重，不得應某一方的原因影響大家共同的利益。

（三）鄉村旅游開發管理的監督約束機制。在鄉村旅游進行開發管理時，應制定監督約束機制牽制三方利益主體，避免利益天平的傾斜，引起不必要的矛盾，阻礙鄉村旅游的可持續發展。鄉村旅游開發管理的監督約束機制包括：1.責任明確制度：結合集中連片特困區各鄉村的具體情況，制定符合鄉情的規定，使得在鄉村旅游的經營以及資源的開發利用過程中有法可依，各利益主體也能夠明確本身的責任并相互監督；2.各方制衡制度：首先，通過宣傳教育等方式培養當地社區居民鄉村環境保護的意識，對政府和外來投資商的開發行為起到制衡作用；其次，成立鄉村監督委員會對政府過度參與企業的經濟活動等違規情節以及外來投資商破壞性使用環境、搶占居民利益等行為進行規范和監督并及時糾正。

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