浙東南沿海風暴潮災害補償機制若干思考

楊玉泉

【摘 要】浙江省東南沿海區域易受風暴潮災害影響，為了促進風暴潮災害損失補償機制工作不斷完善，通過梳理近10年浙江風暴潮災害損失情況，分析當前補償機制存在的諸方面不足，提出完善法律法規、構筑層級分擔機制，建立市場化分散風險體系等應對措施，對今后開展風暴潮災害補償機制提供有益的啟示和參考。

【關鍵詞】風暴潮；補償；機制

0 引言

浙江省東南沿海為我國沿海風暴潮災害最嚴重的區域之一，又以臺風風暴潮為主，歷史上曾多次出現過特大臺風風暴潮災害，對區域社會經濟產生重大影響。伴隨全球氣候變暖、社會財富的不斷積累，以及人口的膨脹，風暴潮災害也將對當地的社會穩定以及國民經濟的可持續發展構成日益嚴峻的壓力。作為長三角沿海經濟帶最為活躍的地區，浙東南沿海將面臨越來越嚴重的災害損失的威脅；改革開放以來雖然我國災害補償方式與手段已經取得長足進步，然而風暴潮災害損失造成財政、保險補償機制不健全的弊端已經顯現。如何健全和完善法制化的災害補償機制與模式，從而提高風暴潮災害管理工作精準高效發展，已成為該區域經濟與社會協調發展的重大現實課題。

1 浙江東南沿海臺風風暴潮災害特征

浙江省位于西風帶天氣系統和副熱帶系統交匯地區，東南沿海區域地形復雜，夏秋季節臺風風暴潮災害頻發。風暴潮災害是唯一納入民政部巨災范疇的海洋災害，在浙江省海洋災害中極為突出。風暴潮是由熱帶氣旋、溫帶天氣系統、海上颮線等風暴過境所伴隨的強風和氣壓驟變而引起的局部海面振蕩或非周期性異常升高（降低）現象。分為臺風風暴潮和溫帶風暴潮兩種。風暴潮疊加在天文潮之上，而周期為數秒或十幾秒的風浪、涌浪又疊加在前兩者之上；由前兩者或前三者的結合引起的沿岸漲水造成的災害，通稱為風暴潮災害。受到風暴潮直接影響和損害的人類及其活動所在的社會與各種資源的集合為風暴潮災害承災體，包括沿海人口、房屋、堤防、農作物及其他植被、養殖區、船舶航運、港口碼頭及其他工程設施等。

浙東南沿海臺風風暴潮多見于夏秋季節臺風鼎盛時期，這類風暴潮的特點是來勢迅猛、移動速度快、強度大、破壞力強。臺風風暴潮在登陸過程中引起沿岸異常高潮位，常導致海水漫溢堤壩、淹沒沿海陸地，是沖毀海塘的主要因素；威脅沿海地區生命財產，常造成巨大損失。臺風風暴潮災害成災過程受自然因素與人類活動的共同影響，臺風風暴潮災害造成的災情大小，由其致災因子的強度、孕災環境的穩定性和承災體的脆弱性共同決定[1]。浙江海洋及海岸帶經濟發展迅猛，經濟發展造成人海爭地的矛盾突出，沿海地區的圍海造地、圍墾養殖非常普遍，用海規模不斷擴大。1990年以后，登陸浙江的臺風個數、強度、沿海地區強風暴潮和超警戒風暴潮次數都呈加速上升趨勢[2]。沿海地區經濟的快速發展和人類活動的頻繁，風暴潮災害潛在風險日益加劇，浙東南沿海地區面對風暴潮災害的脆弱性日益增大。

2 風暴潮災害損失現狀分析

災害補償，是通過經濟手段盡最大可能縮小乃至消除各種災害的負面影響，使因災陷入非正常狀態的社會再生產與國民生活秩序盡快恢復正常[3]。根據國家海洋局公布數據，梳理了浙江省近10年來風暴潮災害損失情況，見表1。2005年-2014年間，浙江省風暴潮災害直接經濟損失達130.74億，年平均直接經濟損失值為14.53億。僅2012年，浙江省因災直接經濟損失42.67億元，全年生產總值34606億元，占全省全年生產總值的0.12%。2014年各類海洋災害中，造成損失最嚴重的是風暴潮災害，占全部直接經濟損失的99.7%。2013年受災人數達736.62萬，根據浙江統計公報2013年末全省常住人口為5498萬人，占比達13.40%。浙江省臺風風暴潮災害具有危害嚴重性及影響長期性；近10年受災人口和經濟損失隨機波動性較大，不同年份的災害損失不均性特征明顯，且年際間不具備相關性特征。

3 風暴潮災害補償機制現狀

風暴潮災害發生后，浙東南沿海各級政府都積極組織實施救災相關工作，保障災民的基本生活、最大限度地降低災害造成的損失。雖然防災減災工作取得了巨大成效，但是隨著新時期發展，現行補償機制與實際需求相比較尚存在值得改進的地方。

3.1 補償政策和法律保障基礎依然薄弱

第一，補償制度完整性方面。目前，世界上很多國家風暴潮等海洋災害救助都有具體明確的法律規定，如美國《聯邦緊急救助法案》、日本《災害救助法》等。雖然我國已出臺自然災害發生后對災民進行救助的政策，如《國家防汛抗旱應急預案》、《自然災害救助條例》、《救災捐贈管理辦法》、《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》等法律法規；地方上出臺了的《浙江省自然災害生活救助資金管理暫行辦法》等地方規章。但是我國缺乏統一的救災法，每當風暴潮災難發生時，中央和地方各級人民政府對救災工作開展組織領導，往往更加重視施救過程避災防災減少傷亡，救災救助與應急防災相比有較還有不少工作需要完善。

第二，現有補償制度規范性方面。即使有相關涉及補償制度，行政機關作救助主體，集制度制定、執行與監督三重職能于一身者，不利法律保障的公平持續性。除政府財政投入救助資金外，社會組織尚未建立規范救助補償制度體系。風暴潮災害補償過程中補償項目、類別及標準精準性需進一步提高，容易造成救助程序不規范，救助工作具有很大的隨意性與盲目性；各項制度之間有效銜接也很薄弱，在黨和國家大力推進依法治國進程中，法律保障水平還有很大提升空間。

3.2 政府為主體進行補償救助需完善

首先，十八大以來政府積極推進行政體制改革、轉變政府職能；災害補償的主體主要為政府、保險公司、社會和災民的自我補償。由于歷史的原因，我國長久以來實施“國家救災”政策，面對災害地方政府積極致力于降低災害造成的損失。風暴潮災害年際間隨機性比較大，同一個風暴潮在不同區域造成的損失也差異較大，這就導致了年度財政預算中難以精準。政府在災害進行補償中也過多的“大包大攬”，災害的不確定性造成了預算執行的波動。其次，伴隨著沿海人口和財富的增加，風暴潮災害帶來的損失風險加大，政府在救災保障融資的過程中也顯得杯水車薪；除滿足現實基本生活生產需要外，難以滿足后續發展的需要，也造成了財政負擔加重。在經濟結構調整“新常態”背景下，我國發展仍處于重要戰略機遇期，容易造成災害補償財政資金壓力加大，救災補償效率仍需完善。

3.3 補償體系機制尚需健全

一方面，政府在處置過程中，應急預案編制、應急處置等保障相對有序成熟，與之相比補償機制難以滿足現實需求。風暴潮災害后，救災管理工作條塊分割，部門之間存在職能分散交叉失位等現象，各個部門之間的災害處理以各自為主，政出多門不利于統一指揮與調度。盡管成立了國家減災委員會這樣的國家自然災害救助應急協調機構，而補償風險管理協調組織職能依然分散。另一方面，風暴潮損失的市場化補償機制尚未形成有效分攤機制；發達國家40%以上的損失補償是由保險公司承擔，發展中國家只有3%以下的損失由保險公司承擔[4] 。災害保險體系脆弱，社會共擔風險機制沒有形成有效合力。災害管理的應急反應和快速處置中，補償救災的動員機制不健全，除政府救助外，社會動員機制還需加強；補償資金的來源渠道單一，民間捐助的積極性沒有充分調動起來；個人行為的風險災害應對和社會化風險控制方式不能形成有效融合。補償理論依據不充分，救助對象補償認定尚未實現標準化，隨意性較大，易造成救助補償重復或遺漏等不均行為。補償重視物質層面的經濟補償，非經濟補償尚顯不足。這說明浙東南沿海地區雖已初步建立起風暴潮等海洋災害防災管理體系，但災害損失補償機制方面尚顯不足。

4 對策及建議

4.1 制定政策條例，為風暴潮災害補償提供法律保障

十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家；構建風暴潮等海洋災害管理法律制度，是全面推進依法治國理論在風暴潮災害補償領域具體實踐，是實現依法治國的必然要求。加快風暴潮災害應急法制建設進程，加大制度創新力度；根據我國《突發事件應對法》等法律的有關要求，進一步細化風暴潮等海洋災害補償管理法律體系及地方法規，將風暴潮災害應急補償管理各個方面納入法制化軌道。從根本上消除立法矛盾和沖突，使風暴潮災害應急補償法律規范之間有效協調統一。以法治建設強化補償職能，明確公民在遭受風暴潮災害后有取得適當補償救濟的基本權利，對救助補償費用來源、使用、管理、人員認定、稅收政策等方面具體規定。強化地方災害管理的制度、法規和政策建設，推動災害管理的標準化和規范化。

4.2 建立市場與政府補償協調體系，構筑層級分擔機制

在風暴潮災害發生以后，單純依靠政府或者簡單依靠市場行為進行災后補償都無法滿足現有需求。政府履行災害管理職能，應增加災害預算支出占財政支出的比例。為受災個體和組織長遠發展進行補償，需要完備的體系架構和合理的組織建設。保證災害補償投入的穩定增長，各級財政救災資金轉移支付規范合理，發揮政府在災害補償中統籌優勢。對于政府和商業機構和風險主體分工進一步明確，除政府補償外，提高保險作為風暴潮災害補償的重要作用，其他補償形式作為有益補充。在資源配置和分配中充分發揮政府和市場兩種機制優勢，逐級分層分散災害風險，建立財政支持的巨災風險保險體系。同時對具體的機制設計、財務計劃、監督機制、協調統籌加大體系建設，構建層級分擔機制。加強行業協會等社會團體和公益事業的積極參與，慈善機構、非政府組織、國際援助也是災后補償的重要組成部分，發揮這些組織的建設性作用，有助于分散災害風險。

4.3 建立市場化分散風暴潮災害風險體系

由表1可見，風暴潮災害由于不同年份造成的損失起伏波動較大；作為國家災害補償基金的重要組成部分，設置風暴潮災害風險基金，采用跨時分攤方式分散巨災風險，長時間業務保持總收支平衡，達到分散風暴潮災害風險的目的。財政資金難以滿足受災補償的情況下，保險對于災害經濟補償的意義巨大，優勢明顯。巨災風險準備金作為各項責任準備金的補充，在巨災發生后，各項責任準備金不足以賠付時使用。如根據浙江現有農業保險中，明確了農業保險分擔種類和分攤比例，風險準備金實行“逐年積累、總量封頂、專戶管理、專款專用”的原則進行管理[5]。漁業保險中明確了，巨災風險準備金按不低于補貼險種當年保費收入10%的比例計提，實行“逐年滾存、專戶管理、專款專用”，逐步建立應對巨災風險的長效機制[6]。

4.4 建立浙江省風暴潮災害補償數據庫

無論是風暴潮災害補償項目還是補償標準需要基礎數據作為支撐，只有建立和完善風暴潮災害數據庫，才有利于風暴潮災害損失合理定價與災后補償。災害數據庫作為基礎性資源，依托大數據、云技術和互聯網等科技信息手段，積累和整合各方面資源，加強各個部門之間信息的有效溝通與高效利用。支持建立跨部門綜合風暴潮災害管理系統，成為災害管理系統重要的組成部分，制定補償信息共享計劃，滿足災后救助需求。除對風暴潮災害進行經濟手段補償，非經濟手段的補償同樣重要。加強社會心理疏導、人道主義與人文關懷等方面整體性進行補償數據積累，有利于災害高效補償。

【參考文獻】

[1]陳思宇，王志強，廖永豐.臺風風暴潮災害主要承災體的成災機制淺析[J].中國減災，2014（3）：44-46.

[2]孫志林，盧美，聶會，等.氣候變化對浙江沿海風暴潮的影響[J].浙江大學學報（理學版），2014（1）：90-94.

[3]趙領娣，吳殿鵬.基于補償結構調整的風暴潮災害損失最小化研究[J].中國漁業經濟，2010（2）：105-112.

[4]姚慶海.巨災損失補償機制研究——兼論政府和市場在巨災風險管理中的作用[M].中國財政經濟出版社，2007：3.

[5]浙江省人民政府.浙江省人民政府辦公廳關于建立政策性農業保險巨災風險準備金制度的通知[Z].2011.01.01.

[6]浙江省財政廳.關于印發浙江省政策性漁業互助保險補貼專項資金管理暫行辦法的通知[Z].2007.12.26.

[責任編輯：王楠]