地方政府推進體育產業發展的政策工具研究

周紅妹，林向陽

地方政府推進體育產業發展的政策工具研究

周紅妹，林向陽

體育產業政策是政府推進體育產業發展的重要手段之一，被各級地方政府廣泛運用。然而人們對體育產業政策的理解、認識和運用在理論界和實踐中存在很大分歧；在實踐中，不同的經濟社會階段、不同地域，體育產業政策的執行效果是不同的，只有選擇適宜的體育產業政策工具，政策才能發揮積極的作用，取得預期的效果。基于政策工具的視角，采用內容分析法，對2014年后31個省級地方政府出臺的發展體育產業的政策工具進行計量分析和評價。從作用、效力、適用范圍三個維度出發，構建地方政府推進體育產業發展的政策工具分析框架，并對政策文本進行單元編碼和統計分析。研究表明，政府主要通過提供信息、引導鼓勵社會主體從事體育產業；地方政府推出的體育產業政策工具整體結構普遍失衡，環境型工具所占比例太大，供給型與需求型工具偏少，對體育產業的推動或拉動效應也相應較弱；地方政府推出的體育產業政策工具效力不足，保障體育產業有序發展的法規型工具匱乏；政策工具缺乏針對性，尚未形成相互銜接、緊密配套、可操作性強的政策工具體系。

地方政府；體育產業；政策再制定；政策工具；政策文本分析

政策工具是政府為解決社會公共問題或達成一定的政策目標而采用的可以控制的手段[1]；體育產業政策工具具有傳達地方政府政策規劃愿景、推動政策目標實現、解決特定體育產業問題等方面的功能[2-4]。近年來，我國體育產業面臨的主要問題表現在:體育用品制造業過度發展，企業普遍停留在低成本競爭階段，當前效益下滑，陷入困境；職業體育方面政府管制太多、體育競賽表演等本體產業受諸多原因限制發展不如預期；保障體育產業發展的法規體系建設滯后，嚴重抑制了市場化進程；體育消費有效供給不足，無法適應居民體育消費升級的需求結構。因此，2014年國務院新頒布了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（簡稱《46號文》），《46號文》發布后，全國31個省市自治區人民政府頒布了《×××人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見》（簡稱《實施意見》），可見在我國經濟處于新常態下，體育產業成為國家和地方政府結構轉型的重要抓手，各級政府力圖通過政策刺激需求，推動體育產業發展。

國內外眾多學者對政策工具進行了分類研究。加拿大學者MICHAEL HOWLETT和M RAMESH[5]按照政府介入程度的高低，把政策工具分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具。蘇俊[6]按內容分為產業組織政策、產業結構政策、產業技術政策和產業布局政策。陳磊[7]認為依據政策工具的適用范圍，可分為集成政策、專項政策和次域政策。葉選[8]挺按產業活動過程分為研發、生產、銷售、使用等。ROTHWELL等[9]根據政策工具對產業活動的作用，將政策工具分為供給型、環境型和需求型工具。從國內體育產業政策研究來看，學者一致認為我國體育產業發展需要政府政策的推動。

本研究對地方政府依據國務院《46號文》通過政策再制定程序公開發布的《實施意見》文本進行研究分析，從地方政府再制定政策文本探討各地政策工具選擇與組合的合理性。

1 研究方法和分析框架

1.1 研究方法

內容分析法是對文本內容進行客觀、系統的定量分析的一種專門方法，主要目的是依據收集的數據對政策文本內容進行定量分析，進而分析政策文本制定者的意圖、目標[10]，再結合其他資料分析政策文本的有效性或達成目標的可能程度等。近年來內容分析法被國內外學者廣泛運用于政策文本分析，多被用于分析已有的政策體系是否合理；所選擇的政策工具能否有效發揮作用；為合理的優化組合政策工具提供理論依據等。內容分析法的運用改善了傳統采用質化研究方法主觀性較強、研究過程不透明、研究結論易引起爭議的弊端。

1.2 研究樣本的選取

2014年國務院新頒布了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（簡稱《46號文》），《46號文》發布后，全國許多地方政府頒布了《××人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見》。本研究綜合考慮了地方政府權限和管轄地域，選擇這31份省級政府對《46號文》再制定的《實施意見》文本作為樣本來源，不將地市及更低行政層級政府出臺的配套政策文本作為分析對象。

1.3 政府體育產業政策工具的提取與處理

1.3.1 定義分析單元分析單元是指在內容分析法中描述分類研究樣本時，實際計量的最小的單位。分析單元可以是單詞、主題或意義獨立的詞組，也可以是句子、段落甚至整篇文本[11]。本研究在確定政策文本的分析單元時，主要考慮分析單元所包含的信息與擬定的三維分析框架是否有一種內在的聯系。我們認為政府政策文本的具體條款是可以完整反映政府制定政策目標與手段的基本單元。因此，本文選取了政策文本中的條款作為分析單元，各條款能夠準確反映出政府選擇與組合政策工具的真實含義，且清晰與易辨識。

1.3.2 分析單元編碼與歸類在進行內容分析時需要對分析單元進行編碼，把符號語言轉換成計算機能識別的數據進行統計分析[12]。通過對國家和地方政府體育產業政策文本的認真研讀，將收集到的50份政策文本進行編號，按照“編號—條款—序號”的方式進行分析單元編碼，然后按照確定的三維分析框架，將政策工具一一辨識歸類，即把分析單元記錄到最符合其政策性質的分析維度框架中去。

1.3.3 編碼與歸類的信度檢驗本研究涉及到的信度是指兩位編碼者采用同樣的方法對同一政策文本的政策工具進行重復分析歸類時所得結果的一致性程度。本研究在對分析單元進行編碼歸類前，要求兩位編碼人員熟悉分析框架與維度釋義，能合理、準確地進行編碼、歸類和記錄。

考慮到不同政策文本條目信息量的差異，以及編碼者歸類過程中的不確定因素，因此需要對分析單元編碼分類的一致性進行檢驗。本研究選取Kappa系數來檢驗歸類的一致性，根據LANDIS等的研究結果，Kappa系數的計算適用于兩個評價人分級水平數相同的情況，Kappa值大于0.810時，一致性最佳[10]。計算結果顯示本研究“政策效力”“作用層面”“適用范圍”三個維度的Kappa值分別為0.897、0.824、0.910，說明編碼者的歸類信度較高，歸類的可靠性和穩定性良好。

1.4 地方政府體育產業政策工具分析框架與釋義

鑒于研究我國政府體育產業政策效果的需要，同時參照國內外學者的研究成果，我們認為“政策效力”“作用層面”“適用范圍”是分析地方政府體育產業政策工具的重要維度，由此構建本研究的分析框架（見表1）。

表1 政府體育產業政策工具三維分析框架

1.4.1 政策作用層面維度供給型政策工具是政府借助提供體育公共服務、體育產業人才、技術支持、資金、產業發展信息等有效手段直接改善體育產業的供給狀況，推動體育產業發展的政策措施。目前可辨識的體育產業供給型政策工具有8個:體育基礎設施建設、政府體育公共服務、體育科技研發與利用、體育資訊與服務、體育產業人才激勵與培訓計劃、體育產業發展基金投入、技術支持、平臺建設。

環境型政策工具是針對影響體育產業發展的環境因素，提供營造有利于體育產業發展的政策環境，弱化或消除體育產業發展的障礙，間接推動產業發展的政策措施。目前可辨識的環境型政策工具有10個:目標規劃、法律規范、組織保障、產權保護、策略性措施、財政金融政策、稅費優惠、許可與準入、監督與考核、經濟獎勵。

需求型政策工具是指政府部門通過開拓、培育新興體育產業市場，拉動體育產業發展的政策措施。目前可辨識的需求型政策工具有6個:技術與資格認定、示范工程、政府體育采購、政府購買體育服務、海外輸出扶持、消費端補貼。

1.4.2政策效力維度政策效力維度依據政府制定的政策措施的強制性程度由高到低分為規制型、激勵型與社會型。規制型工具主要以政府干預或直接介入為基礎，目前主要有“組織與規范”以及“直接參與”兩種子類型。激勵型工具是政府通過給企業和個人以切實的獎勵或懲罰去引導目標群體采取行動。激勵型工具強制程度較低，主要起引導作用，可使用的政策工具豐富，供給力度容易控制。目前主要有“稅費優惠、財政金融政策、產權保護”等子類型。社會型工具是社會組織和個人自愿參與產業活動，是強制性最低的政策手段，目前主要包含“提供信息、引導鼓勵、市場行為”等子類型。

1.4.3 適用范圍維度我國學術界對體育產業的定義和分類一直未取得共識，有“廣義”和“狹義”之說。本研究從政策工具適用范圍的角度出發，將適用于為社會公眾提供體育服務和產品的活動，以及與這些活動有關聯的廣義體育產業活動的政策定為“集成政策”；將為體育本體產業（即“狹義”定義范圍）制定的政策定為“專項政策”；將針對體育產業中特定領域的政策定為“次域政策”，如“體育場館管理、體育健身休閑、體育中介、體育用品制造”政策等。

2 地方政府推進體育產業政策工具的定量統計與分析

2.1 地方政府體育產業政策工具的結構性分析

《46號文》發布后，31個省市的《實施意見》陸續出臺，最早發布和最遲發布的時間間隔近1年。24種政策工具在31份《實施意見》中均得到不同程度的應用（見圖1），31個地方政府累計使用頻次為708次，其中8種供給型工具使用頻次達172次，占比24.29%；使用頻次最多的具體工具是“平臺建設”，累計頻次有53次；其次是“人才計劃”，累計頻次為31次；使用頻次最少的是“技術支持”，僅有4次。環境型工具共使用492次，占比高達69.49%，平均每個地方政府使用15.87次，是需求型工具的11.2倍。10種環境型政策工具使用頻次最高的是“策略性措施”，共使用208次，平均每份文本使用6.71次；其次是“目標規劃”，累計使用頻次為101次；平均每個地方政府使用3.25次；使用頻次最低的是“經濟獎勵”工具，累計僅4次。6種需求型工具累計使用頻次為44次，僅占總數的6.21%，平均每個地方政府使用1.42次；需求型工具中使用頻次較多的是“政府購買公共服務”，也只有13個地方政府使用16次，最少的是“技術與資格認定”，全國僅有山東省使用1次。

圖1 24種政策工具使用頻次

體育產業是非資源型產業，資金需求密集，對體育場地設施、產業平臺等體育產業資源有較大需求，在產業發展初期僅依靠社會和市場機制發展較慢，這時需要地方政府加大供給型與需求型工具投入。

2.2 地方政府體育產業政策工具作用維度分析

各地方政府推出的政策工具類型在7～17種之間（見圖2），供給型工具占比超過30%的省市有天津、廣西、上海、福建和青海，其余占比均在30%以下，最低的云南占比為6.25%。需求型工具占比超過10%的省市有福建、北京、重慶、云南、貴州，最高的為福建，占比40%；有7個省市沒有需求型工具。除福建省外，其余30個省市的環境型工具占比均超過50%。24種工具類型中被31個省市采用率超過75%的環境型工具有“策略性措施、目標規劃、組織保障、稅費優惠”，供給型工具包括“人才政策、平臺建設”，均有24個以上省市采用；6種需求型工具被采用率最高的是“政府購買服務”，有13個省市采用，其余均低于30%；被采用率低于10%的工具有“技術支持、經濟獎勵、技術與資格認定、政府體育采購”。

圖2 31個地方政府體育產業政策工具作用類型分布

31份地方政府政策文本，可辨識的具體得到運用的政策工具類型有24個，其中供給型型8個，占33.33%，環境型10個，占41.67%，需求型6個，占25.0%；我們將各地方政府運用政策工具類型比例與此比例相近的稱為綜合型政策，大等于3個子類型相應比例的稱為供給型、環境型、需求型政策。據此，屬于供給型體育產業政策的地方政府僅有天津、甘肅2個省份，屬于綜合型體育產業政策的地方政府只有福建1個省份，屬于需求型體育產業政策的地方政府數量為0，其余28個省份均屬于環境型體育產業政策。

2.3 地方政府體育產業政策工具效力維度分析

在政策工具的效力維度，規制型工具使用頻次累計322次，占45.48%；激勵型工具使用頻次累計103次，占14.55%；社會型工具使用頻次累計283次，占39.97%（見表2）。

在政策效力維度的三個子類型中，規制型工具具有容易見效且執行成本較低的特點，是我國地方政府調控產業發展的常用工具，包括組織規范與直接參與兩種形式。地方政府應用規制型工具累計頻次365次，占總數的51.55%；其中組織規范工具有251次、直接參與71次（見表2），說明地方政府重視體育產業的發展，部分體育產業發展基礎薄弱的省市由政府牽頭直接參與一些基地建設，帶動社會主體參與體育產業。從地方政府選擇的規制型工具看，大多是“辦法、實施意見、條例”等約束性較低的工具，具有法規效力的政策工具長期處于匱乏狀態。如有16個省市《實施意見》提出“產權保護”辦法，但國家與地方政府層面都缺乏具體的立法安排。而體育產業特別是職業體育只有在確立產權的基礎上允許流動、允許交易，才能吸引更多資金進入，價值才能充分顯現，投資者利益才能得到真正維護。從各地方政府規制型工具應用情況看，保障體育產業發展的法規體系建設未來的發展道路仍然很長。

表2 31個地方政府政策工具效力與適用范圍維度分布

地方政府激勵型工具應用數量較多的有“財政投入”型工具，有25個地方政府共推出44個工具；有26個地方政府推出44個“稅費調節”工具，成為地方調動體育產業從業主體積極性的主要措施。激勵型工具有其發揮作用的特定環境，是一把雙刃劍；既可以激發體育產業組織及個體的積極性，也有一定的作用邊界，它可能引起目標群體的價值扭曲。正是這些特征，要求政府必須根據情況變化合理地運用“激勵型”政策工具。《46號文》發布后，各種激勵型工具使用頻次顯著增加，如有17個省市設立體育產業基金，比2010年國務院辦公廳頒布的《關于加快發展體育產業的指導意見》發布后增加8個。目前，各地方政府為了實現體育產業發展目標，往往會提供各種類型、不同數量的激勵型政策工具來吸引社會資本和人才參與體育產業，卻忽視這一工具使用的弊端。例如，單純對某些類型體育產業提供優惠性稅收容易造成選擇性政策困境，嚴重的差別性政策和選擇性激勵不但會對其他企業造成客觀歧視與負激勵，還會誘發受益企業對政府產生過高依賴與期望，逐步喪失通過自主創新和提高管理能力搶占市場的積極性。此外，運用激勵型工具還必須有規制型工具做保證。實踐證明，設立扶持資金、設定標準、獎勵符合規定的企業，監管程序越合理、越中立的地方市場競爭力越強；而目前政策文本未見相關內容。

社會型工具是政策效力最低的工具，主要有提供信息、引導鼓勵、市場行為等形式，是反映產業發展行政化與市場化程度的一個觀察指標；由于我國主要產業發展均依靠政府推動，在我國也可以成為觀察政府是否重視產業發展的指標。31個地方政府共推出283個社會型工具，占總數的39.97%，其中“提供信息”累計應用頻次152次、“引導鼓勵”累計應用頻次91次，二者合計占社會型工具的85.86%，市場行為僅占14.14%，說明地方政府主要通過提供體育產業發展信息，引導社會主體參與體育產業，符合我國市場經濟發展方向。

2.4 地方政府體育產業政策工具適用范圍維度分析

從政策工具適用范圍維度看，面向體育產業全產業鏈的集成型工具使用頻次累計達379次，占53.53%；而針對俗稱體育本體產業的專項型工具使用頻次僅為67次，占9.46%；具有較強針對性的次域型工具使用頻次累計共計262次，占37.01%（見表2）。這種“啞鈴形”分布與成熟產業政策“紡錘形”分布的統計特征形成鮮明對比[14]，顯示我國體育產業還未成熟，尚處于初期發展階段。

集成型工具通常是政府重視但尚未找到明確的解決問題的方案時運用的手段。集成型工具缺乏針對性，如果沒有專項型與次域型工具的配合，往往難以達成預期目標。31個地方政府推出的集成型工具數量超過專項型與次域型工具的總和，三者之間如此比例，必然導致整個政策工具體系的操作性不強。在這樣的政策環境下，我國體育產業宏觀戰略由于缺乏具體行動策略，體育產業各領域難以均衡—協調地持續發展。因此，地方政府再制定政策工具應該減少集成型工具，擬定更多具有體育產業專項特征、適用對象明確的政策工具，增強政策的可操作性。

3 結論與建議

3.1 結論

（1）多數地方政府推出的體育產業政策整體屬于“環境型”。使用頻次最多的體育產業政策工具主要是“目標規劃、策略性措施、組織保障”等，說明地方政府重視體育產業的頂層設計，意圖通過營造良好環境來發展體育產業，而責任主體依靠社會和市場經濟機制，政府主要通過提供信息、引導鼓勵社會主體從事體育產業。（2）地方政府推出的體育產業政策工具整體結構普遍失衡。環境型工具所占比例太大，供給型與需求型工具偏少，對體育產業的推動或拉動效應也相應較弱。（3）地方政府推出的體育產業政策工具效力不足。“規制型”工具普遍缺乏強制性，約束力較低，保障體育產業有序發展的法規型工具匱乏。（4）地方政府推進體育產業發展的政策工具存在“集成型”工具應用過溢而“專項型”工具不足的問題，造成政策工具缺乏針對性，尚未形成相互銜接、緊密配套、可操作性強的政策工具體系。

3.2 建議

（1）優化體育產業政策工具結構。體育產業發展需要良好的環境，更需要穩定的市場需求和充足的供給，在中央提出的供給側結構改革背景下，許多省市未曾利用或所占比例過低的供給型與需求型政策工具，需要后續出臺配套政策進行填補、優化及調整，才可能發揮政策應有的效應。政府應增加“體育公共服務、體育產業基金、體育基礎設施建設”等工具的使用頻次。（2）國外體育產業發達國家的經驗顯示，真正有效推動產業發展的是法規完備的市場機制。中國要大力發展體育產業促進體育消費，必須建立嚴謹的制度，提升政策效力。（3）地方政府推出體育產業政策工具應該減少集成型工具，擬定更多針對特定體育產業領域、適用對象明確的政策工具，增強政策的可操作性。

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The Policy Tool of Local Government to Promote the Development of Sports Industry

ZHOU Hongmei，LIN XiangYang
（College of PE and Sport Science，Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China）

Sports industry policy which is one of the important means for the government to promote the development of sports industry is widely used by local governments at all levels.But，to understanding of sports industry policy，there is a big difference in the understanding and application of theory and practice. In practice，in different economic and social stages and different regions，implementation effect of the sports industry policy is different.Only by the appropriate choice of sports industry policy tools，the policy can play a positive role to achieve the desired the effect.Based on the perspective of policy tools，the content analysis method was adopted to measure and evaluate the policy tool of the development of sports industry of 31 provincial local governments after 2014. Starting from the scope of the three dimensions:function，effect and application，the paper constructed the analysis framework of policy tools of local government to promote the development of sports industry，and unit encoded and statistical analyzed of the text of the policy.The research showed that，firstly，the government guides and encourages social bodies to engage in the sports industry mainly by providing information.Secondly，the overall structure of the sports industry policy tool launched by the local government is imbalance.The proportion of environmental tools is too large，while the supply and demand type tool is less，so push or pull effect by the sports industry policy is correspondingly weak.Thirdly，the effectiveness of the policy tools introduced by the local government is short，while the legal tools to ensure the orderly development of the sports industry is deficient.Fourthly，policy tools are short of pertinence，and have not yet formed interrelated and closely matching and operable policy instrument system.Accordingly，suggestions for perfecting and optimizing sports industry policy are provided.

local government;sports industry;policy reenacting;policy instruments;policy text analysis

G 80-05

A

1005-0000（2016）05-375-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.05.002

2016-06-27；

2016-09-01；錄用日期：2016-09-02

國家社會科學基金項目（項目編號:13BTY050）

周紅妹（1971-），女，福建浦城人，副教授，研究方向為體育產業與體育政策。E-mail:13705970112@163.com；通信作者:林向陽（1967-），男，福建仙游人，教授，博士，博士生導師，研究方向為體育教育與體育產業。E-mail:fjsdlxybs@163.com。

福建師范大學體育科學學院，福建福州350117。